News e Vendita libri letti una volta

Giuseppe Pascale (Università di Trieste; membro della Redazione)

Come già illustrato anche in questa sede, lo scorso 10 dicembre, all’esito di una sessione informale del Comitato dei Ministri tenuta a Strasburgo, gli Stati membri del Consiglio d’Europa (CoE) hanno adottato delle Conclusioni, riguardanti le diverse sfide poste dal fenomeno migratorio al sistema europeo di tutela dei diritti umani e volte a orientare la sessione ordinaria del Comitato dei Ministri in programma per il 14 e 15 maggio 2026 a Chisinau (Moldavia). È ormai risaputo che 27 di essi – che potrebbero, nemmeno tanto ironicamente, definirsi ‘ribelli’ – hanno contestualmente diffuso un Comunicato congiunto, nel quale hanno manifestato il loro malcontento nei confronti della situazione in cui attualmente verserebbe il sistema della CEDU, principalmente a causa della presunta ‘deriva’ interpretativa della giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, ritenuta fin troppo zelante nella protezione dei diritti dei migranti e degli stranieri irregolari o autori di reati e, di contro, poco attenta alla tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico in Europa. Anche per questi aspetti, il Comunicato congiunto si colloca sulla falsariga della Lettera aperta che 9 Stati avevano rivolto alla stessa Corte europea il 22 maggio di quest’anno in adesione all’iniziativa della Presidente del Consiglio italiana e della Prima Ministra danese. Il gruppo dei ‘ribelli’ si è dunque allargato nel giro di pochi mesi, passando da 9 a 27 dei 46 Stati membri del CoE. Non mi soffermerò oltre sul quadro generale, di cui si è già ampiamente occupato Acconciamessa, al quale rinvio anche per la citazione dei diversi altri contributi finora apparsi online (in aggiunta vale la pena menzionare solo il recentissimo post di Forde e Donald). Infatti, l’obiettivo di questo intervento è di concentrarsi sul riferimento, contenuto nel Comunicato congiunto, alla regola sul mutamento delle circostanze, meglio nota come clausola rebus sic stantibus.

Tale riferimento emerge chiaramente quando i 27 Stati, dopo aver enumerato le conseguenze negative degli attuali flussi migratori, sottolineano che «these complex and disruptive challenges – that our societies face and which test the capacity of our current framework – were either unforeseen at the time the convention system and the Convention were drafted or have evolved significantly since then». I 27 Stati tornano sul punto nella parte finale del Comunicato congiunto, ancorché con riguardo all’applicazione della dottrina del living instrument, per ribadire la necessità di tenere in debito conto «the developments, both factual and legal, that have evolved significantly in recent decades and were unforeseen at the time the Convention was drafted». Al timore che gli Stati facciano ricorso al mutamento delle circostanze ha peraltro alluso anche il Segretario Generale del CoE durante la conferenza stampa convocata subito dopo il vertice informale.

Come mi auguro di essere riuscito a dimostrare nel mio libro, al quale peraltro rimando per l’esame della prassi e dell’opinio degli Stati, l’art. 62 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 codifica in larga parte la regola consuetudinaria sul mutamento delle circostanze. Di conseguenza, tutti gli Stati, e non solo quelli vincolati dalla Convenzione di Vienna, potrebbero invocare tale regola per ottenere l’estinzione o la sospensione dei trattati. A tal fine, sarebbe irrilevante il limite di irretroattività ex art. 4 dell’applicabilità della Convenzione di Vienna, riguardante quindi anche il suo art. 62. Entrambi i due aspetti appena accennati vanno tenuti preliminarmente presenti, atteso che non tutti gli Stati parti della CEDU sono anche parti della Convenzione di Vienna (è questo il caso di Francia, Moldavia, Monaco, Norvegia, Romania, San Marino e Turchia) e che la CEDU è stata stipulata (1950) tre decadi prima dell’entrata in vigore della Convenzione di Vienna (1980).

Tutto ciò premesso, nel prosieguo di questo post proverò a rispondere a cinque domande relative alle potenzialità applicative della regola sul mutamento delle circostanze ai fini dell’estinzione o della sospensione della CEDU. Partirò dalle questioni più ampie e generali e passerò poi agli interrogativi specificamente emergenti dal riferimento al mutamento delle circostanze contenuto nel brano del Comunicato congiunto riportato poco sopra. Seguiranno delle riflessioni conclusive.

1. Il mutamento delle circostanze potrebbe essere invocato per estinguere la CEDU?

La CEDU, al pari degli altri trattati sui diritti umani, rientra nella categoria dei trattati multilaterali contenenti regole produttive di obblighi erga omnes partes. Si tratta cioè di trattati che, come insegna Picone (paragrafi 7 e 8), prevedono obblighi non bilateralizzabili, cui ciascuno Stato parte accetta di ottemperare nei confronti di tutti gli altri Stati che partecipano al regime convenzionale in questione, con la significativa conseguenza, sul piano della responsabilità internazionale, che ogni eventuale violazione di tali obblighi consente in linea di principio la reazione di tutti gli Stati parti e non soltanto dello Stato individualmente leso, che potrebbe pure mancare. Nulla sembra impedire al mutamento delle circostanze di operare, almeno in teoria, anche ai fini dell’estinzione di questa categoria di trattati. Un simile esito si trae soprattutto dall’esame dei lavori della Commissione del diritto internazionale in materia di diritto dei trattati (come riassunto alle pp. 257-267 del mio libro). Del resto, nell’art. 62 della Convenzione di Vienna non si ravvisa alcuna limitazione paragonabile a quella invece presente nel par. 5 dell’art. 60, solitamente interpretata nel senso di fare salvi anche i trattati sui diritti umani dall’estinzione per violazione sostanziale a opera di una controparte. D’altronde, la ricerca di prassi relativa all’estinzione per mutamento delle circostanze di trattati multilaterali contenenti regole produttive di obblighi erga omnes partes sembra destinata a rimanere sterile. Ciò vale anche e soprattutto per la prassi specificamente riguardante i trattati sui diritti umani. Come emerge dallo studio di Cowell, nella maggior parte dei casi noti, gli Stati interessati a ritirarsi dai trattati sui diritti umani non hanno invocato il mutamento delle circostanze, preferendo più semplicemente radicare le loro pretese nelle clausole sulla facoltà di recesso che trovano ormai spazio in molti di questi trattati. Saccucci (pp. 236-239) ha comunque recentemente ipotizzato che il mutamento delle circostanze possa dimostrare la probabile estinzione per la Russia di alcuni trattati sui diritti umani stipulati sotto l’egida del CoE (con l’evidente eccezione della CEDU, il cui art. 58, par. 3, ne dispone l’estinzione automatica per gli Stati che avessero perso lo statusdi membro del CoE, come è appunto accaduto alla Russia, espulsa dal CoE il 16 marzo 2022 con effetto immediato). Allo stato attuale, però, risulta che persino per i pochi trattati sui diritti umani privi di clausole sul recesso il mutamento delle circostanze non sia mai stato formalmente richiamato. È in proposito emblematico il tentativo di abbandonare il Patto internazionale sui diritti civili e politici – che appunto non annovera al suo interno alcuna clausola sulla facoltà di recesso – effettuato nel 1997 dalla Corea del Nord, a fondamento del quale, nel suo Commento generale n. 26, il Comitato per i diritti umani delle NU valutò unicamente (e poi escluse) l’applicabilità della regola enunciata nell’art. 56 della Convenzione di Vienna.

2. Il mutamento delle circostanze potrebbe essere invocato per ottenere la sospensione della CEDU?

Durante i suoi lavori sul diritto dei trattati, la Commissione del diritto internazionale dibatté molto in merito alla possibilità che il mutamento delle circostanze potesse essere invocato a fini sospensivi, giungendo infine, su proposta del relatore speciale Waldock, a escludere una simile possibilità dall’art. 59 del Progetto licenziato nel 1966. Tuttavia, questa stessa possibilità fu nuovamente oggetto di discussione in seno alla Conferenza diplomatica di Vienna del 1968 e, per volere degli Stati, fu ripristinata nel testo convenzionale, esattamente in quello che sarebbe poi divenuto il par. 3 dell’art. 62 della Convenzione di Vienna. A ben vedere, il fatto che la previsione di effetti sospensivi sia stata introdotta per volontà degli Stati partecipanti alla Conferenza diplomatica, e non su proposta della Commissione del diritto internazionale, ma anzi a dispetto della posizione espressa dal relatore speciale, costituisce un indiziodell’opinio della maggior parte degli Stati a favore dell’idoneità del mutamento delle circostanze a produrre anche effetti sospensivi. Inoltre, non mancano episodi della prassi, sia precedenti sia successivi all’adozione della Convenzione di Vienna, attinenti alla sospensione di trattati per mutamento delle circostanze, tra cui è senz’altro celebre quello riconducibile alla sentenza Racke dell’allora Corte di giustizia comunitaria. In termini più generali, ragioni di logica giuridica confermano che, se il mutamento delle circostanze può provocare l’estinzione di un trattato, a maggior ragione deve essere idoneo a causarne anche la sospensione, giacché la seconda condurrebbe a esiti tendenzialmente meno radicali della prima. In altre parole, gli Stati devono essere messi nella condizione di limitarsi a pretendere la sospensione di un trattato, qualora il mutamento delle circostanze sia reversibile, temporaneo o alterabile e vi sia dunque l’aspettativa che in futuro quel trattato possa essere ‘ripristinato’, ferma restando la sempre viva alternativa per gli stessi Stati di esigere in un secondo momento l’estinzione del trattato inizialmente sospeso. Più che per ottenere l’estinzione della CEDU, ai 27 ‘ribelli’ potrebbe tornare conveniente invocare il mutamento delle circostanze al fine di provocarne la sola sospensione, anche solo per assicurarsi maggiore autonomia nella gestione dei pretesi problemi legati al fenomeno migratorio, in attesa della conclusione del ‘processo di riforma’ della CEDU. Peraltro, l’applicazione del mutamento delle circostanze consentirebbe di sospendere l’intera CEDU, ivi incluso il suo art. 3, relativo al divieto di tortura e di pene o trattamenti inumani o degradanti, superando così i limiti imposti dalla clausola di deroga contenuta nell’art. 15, par. 1, CEDU. È infatti noto che, in primo luogo, gli Stati non potrebbero avvalersi di questa clausola per sospendere l’art. 3, il quale è fatto salvo dal seguente par. 2 dello stesso art. 15; in secondo luogo, la deroga potrebbe operare soltanto in circostanze eccezionali che minaccino l’esistenza dello Stato ed è sottoposta a requisiti legati alla necessità, alla proporzionalità e alla temporaneità. Come sintetizzato da Pustorino (pp. 164-165), la gran parte della giurisprudenza della Corte europea favorevole alla tutela delle persone migranti si fonda sull’esistenza nel sistema CEDU dell’obbligo di non refoulement, storicamente ricavato in via interpretativa proprio dall’art. 3.

3. Il mutamento delle circostanze potrebbe essere invocato per estinguere o sospendere soltanto alcune disposizioni della CEDU?

Il mutamento delle circostanze può venire in rilievo ai fini dell’estinzione o della sospensione sia di un trattato nella sua interezza sia di specifiche disposizioni convenzionali. Nella prassi si riscontrano diversi episodi di applicazione o almeno di invocazione del mutamento delle circostanze quale causa di estinzione o sospensione di singoli obblighi convenzionali, senza che le controparti abbiano protestato in proposito. Non per niente, la divisibilità del testo convenzionale ai fini inter alia dell’applicazione del mutamento delle circostanze trova la sua disciplina nell’art. 44 della Convenzione di Vienna. Villiger (pp. 570-571) scrive che il dettato di tale articolo «may now be considered as crystallising into customary law». Un’ulteriore conferma in tal senso si ricava dal par. 40 della sentenza della Corte internazionale di giustizia riguardante la Competenza in materia di pescherie. Occorre nondimeno segnalare che il par. 3 dell’art. 44 della Convenzione di Vienna richiede che siano rispettate tre condizioni ai fini della divisibilità del testo del trattato parzialmente colpito da estinzione o sospensione. In primo luogo, occorre che le rilevanti disposizioni siano scindibili dal resto del trattato per quanto attiene alla loro esecuzione. In secondo luogo, deve emergere dal trattato o essere accertato per altra via che l’accettazione delle suddette disposizioni convenzionali anche da parte dello Stato invocante non aveva costituito la base essenziale del consenso, prestato dalle controparti, a vincolarsi all’intero trattato. Infine, si richiede che nessuna ‘ingiustizia’ derivi nei confronti delle controparti dal fatto che lo Stato invocante continui ad applicare le rimanenti disposizioni del trattato. Nel caso di specie, gli Stati potrebbero avere buon gioco a invocare l’estinzione o la sospensione delle sole disposizioni della CEDU che più rilevano nel contesto migratorio e di cui l’interpretazione evolutiva è espressamente criticata nel Comunicato congiunto, cioè l’art. 3 (divieto di tortura e di pene o trattamenti inumani o degradanti) e l’art. 8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare). In questo modo, si consentirebbe alla Corte europea di poter continuare in generale a operare (cosa invece impossibile se a estinguersi fosse l’intera CEDU), privandola al contempo dei riferimenti normativi essenziali in materia migratoria. Sarebbe tuttavia arduo riuscire a soddisfare le condizioni elencate nell’art. 44, par. 3, della Convenzione di Vienna. Se è corretto che i diritti umani sono per loro natura interdipendenti e si completano e rafforzano gli uni gli altri, allora pare difficile dimostrare la scindibilità degli artt. 3 e 8 dal resto della CEDU ai fini della loro esecuzione. Sarebbe altrettanto complicato provare che l’accettazione da parte di tutti gli altri Stati contraenti di disposizioni quali quelle che sanciscono il divieto di trattamenti inumani o degradanti o il rispetto della vita privata e familiare non avesse costituito la base essenziale del consenso di ogni singolo Stato contraente a essere vincolato a sua volta dalla CEDU nel suo insieme. Infine, tra i 27 Stati ‘ribelli ‘e gli altri 19 Stati parti della CEDU si creerebbe una ‘ingiustizia’, nel senso che i primi godrebbero di una ‘geometria variabile’ che farebbe forse venire meno il vincolo di eguaglianza solidaristica alla base della CEDU, con la conseguenza di dover ammettere che uno dei tre valori fondamentali su cui il CoE si regge (quello relativo ai diritti umani, posto accanto alla democrazia e alla rule of law) sarebbe suscettibile di essere declinato diversamente per i vari Stati membri del CoE.

4. L’attuale fenomeno migratorio rappresenta un mutamento imprevedibile e fondamentale delle circostanze esistenti all’epoca della stipulazione della CEDU, come si lascia intendere nel Comunicato congiunto?

Per rispondere a questa domanda, occorre preliminarmente chiarire il significato delle due condizioni della ‘imprevedibilità’ e del ‘carattere fondamentale’ del mutamento delle circostanze, che trovano spazio tanto sul piano consuetudinario quanto nell’art. 62 della Convenzione di Vienna; quest’ultimo afferma infatti che nessun mutamento delle circostanze può in principio causare l’estinzione o la sospensione di un trattato, a meno che inter alia non si tratti appunto di un mutamento imprevedibile e fondamentale. Quanto alla prima condizione, come anche indicato dalla Corte internazionale di giustizia nel par. 104 della sentenza sul Progetto Gabčíkovo-Nagymaros, essa richiede che il mutamento delle circostanze, per poter operare, debba essere stato «completely unforeseen». Non si può dunque pretendere l’estinzione di un trattato se il mutamento delle circostanze è stato previsto – come inevitabile o probabile o possibile – ed è stato quindi regolato nel testo convenzionale. Lo stesso vale se riferimenti si scorgono nel contesto del trattato o nei lavori preparatori o se si dimostra che gli Stati erano stati nella condizione di prevedere l’avverarsi di un mutamento delle circostanze e, ciò nonostante, non hanno agito di conseguenza. Nel Comunicato congiunto, come del resto già nella Lettera aperta del maggio scorso, la situazione attuale è descritta come imprevedibilmente diversa da quella degli anni in cui fu negoziata la CEDU: si tratta in realtà di un’affermazione poco corrispondente al vero. Il numero non solo degli sfollati ma anche dei migranti era molto elevato dopo la Seconda Guerra Mondiale, forse anche superiore a quello odierno, come del resto i dati riportati da UNHCR, nonché la monografia di Bade, attestano. Tuttavia, all’epoca i migranti erano perlopiù cittadini di Paesi europei che si spostavano in altri Paesi europei, molti dei quali allora erano esterni al CoE. Oggi, invece, le migrazioni provengono principalmente dall’Africa, dal Medio Oriente e dal subcontinente indiano. Cambia, dunque, l’area di provenienza e il colore della pelle dei migranti, che però tali erano nel 1950 e tali continuano a essere 75 anni dopo. È dunque ovvio che la persistenza e l’eventuale incremento dei flussi migratori fosse un elemento conosciuto e quindi probabile e prevedibile all’epoca della negoziazione della CEDU ed è pure assai presumibile che la compatibilità della CEDU con il fenomeno migratorio fosse stata tenuta in considerazione dagli Stati nel 1950, anche solo in collegamento all’obbligo espresso nell’art. 1 CEDU di garantire la tutela dei diritti umani di chiunque si trovi sotto la loro giurisdizione, e finanche riconfermata in seguito, nel 1963, quando è stato introdotto il divieto di espulsione collettiva degli stranieri per mezzo dell’art. 4 del IV Protocollo addizionale. Passando ora alla seconda condizione, ciò che si evince in virtù della prassi è che il carattere fondamentale del mutamento delle circostanze dipende dalla qualificazione in termini di radicalità dell’alterazione della portata degli obblighi convenzionali ancora da eseguire. Si può pertanto pretendere che il mutamento delle circostanze ponga fine a un trattato o ne sospenda gli effetti soltanto se ha avuto come conseguenza di trasformare radicalmente la portata degli obblighi convenzionali ancora non attuati, perlopiù nel senso di rendere tali obblighi maggiormente onerosi per una delle parti, procurando così un disequilibrio sul piano delle prestazioni convenzionali in origine stabilite. Nell’economia della Convenzione di Vienna, l’aggettivo ‘fondamentale’, presente già nella rubrica dell’art. 62, va dunque letto in collegamento con la lett. b) del par. 1 dello stesso art. 62. Nel loro Comunicato congiunto, i 27 Stati fanno cenno a una situazione «evolved significantly» rispetto all’epoca della redazione della CEDU: sembra tuttavia che, avendo adottato la CEDU in un contesto storico in cui il fenomeno migratorio era presente in termini importanti, gli Stati abbiano assunto obblighi la cui portata non può che come minimo essere rimasta tale, ammesso che si possa logicamente parlare di incremento radicale dell’onerosità di obblighi previsti da trattati che sono passibili di interpretazione evolutiva e tenuto conto che molti di questi obblighi hanno prevalentemente una dimensione di non facere. Per giunta, avendo convenuto di proteggere i diritti umani di chiunque si trovi entro la loro giurisdizione, gli Stati non possono che essere pronti ad accettare che la portata dei loro obblighi convenzionali ricomprenda la tutela dei diritti dei migranti, indipendentemente dal loro numero, e delle persone sottoposte a misure restrittive della libertà, a prescindere dalla loro cittadinanza.

5. L’attuale fenomeno migratorio rappresenta un mutamento delle circostanze essenziali esistenti all’epoca della stipulazione della CEDU?

Anche a voler ipotizzare che il mutamento delle circostanze che i 27 Stati potrebbero invocare rispetto alla CEDU soddisfi le condizioni della imprevedibilità e del carattere fondamentale, va comunque segnalato che nel Comunicato congiunto non ci si cura dell’essenzialità delle circostanze al cui mutamento si fa cenno. Eppure, l’art. 62 della Convenzione di Vienna e la corrispondente regola consuetudinaria stabiliscono che l’estinzione o la sospensione di un trattato possa essere provocata solo da un mutamento concernente circostanze essenziali. Sono tali le circostanze che erano state decisive per la stipulazione del trattato, del quale devono aver rappresentato il presupposto logico e storico, al punto che il loro eventuale mutamento (inclusa la loro cessazione) renderebbe il trattato privo di ogni funzione: cessante ratione legis, cessat lex ipsa. Detto in altri termini, per qualificare le circostanze mutate come essenziali, un collegamento deve sussistere tra le suddette circostanze e l’oggetto e lo scopo del trattato. Pare sufficientemente chiaro, in primo luogo, che l’oggetto della CEDU sia la realizzazione di un sistema di tutela efficace dei diritti umani di qualsiasi persona che per qualsiasi motivo si trovi entro la giurisdizione di ciascuno Stato contraente e, in secondo luogo, che il suo scopo sia di massimizzare la tutela di tali diritti. In considerazione dell’oggetto e dello scopo della CEDU, oltre che di quanto già ricordato nella risposta alla precedente domanda, è evidente che il fenomeno migratorio, pur presente all’epoca, non costituì una circostanza essenziale per l’adozione della CEDU. Non è allora in alcun modo chiaro in che termini possano essere mutate le circostanze che in origine erano state essenziali per la determinazione del consenso statale a vincolarsi alla CEDU, salvo che non si provi che il valore basilare della tutela dei diritti umani posto alle fondamenta dello stesso CoE sia stato ormai ricalibrato al ribasso, cosa che sia nella Lettera aperta del 22 maggio sia nel Comunicato congiunto del 10 dicembre si dichiara enfaticamente di escludere.

In conclusione, sembra alquanto difficile che i 27 Stati ‘ribelli’ possano far valere il preteso mutamento delle circostanze determinato dalle nuove sfide poste dal fenomeno migratorio ai fini dell’estinzione o della sospensione della CEDU o di alcune sue disposizioni . Il precedente del 2017 riguardante il disegno di legge c.d. nødbremse (in cui il mutamento delle circostanze era evocato con riguardo agli accordi in essere tra UE e Danimarca, sulla cui base la seconda si è vincolata in via intergovernativa alle norme dell’UE in materia migratoria; per maggiori dettagli, rinvio alle pp. 188-189 del mio libro) dimostra molto da vicino la difficoltà pratica di configurare nell’intensificazione del fenomeno migratorio – ammesso che una simile intensificazione sia reale – un mutamento imprevedibile e fondamentale delle circostanze essenziali. Il riferimento al mutamento delle circostanze contenuto nel Comunicato congiunto del 10 dicembre scorso pare piuttosto suonare come una ‘minaccia’, preordinata a condurre a più miti consigli i 19 Stati ‘lealisti’ (tra cui si collocano soprattutto Francia, Germania, Spagna e Turchia, cioè i quattro Stati membri del CoE che accolgono circa il 50% dei migranti attualmente presenti in Europa), allo scopo di gettare le premesse per l’avvio, il 14 e 15 maggio prossimi, a Chisinau, di un confronto volto a una revisione della CEDU in chiave antimigratoria. In ogni caso, al netto dell’eventuale ruolo della regola sul mutamento delle circostanze nel ‘processo di riforma’ della CEDU, la sensazione generale è che i 27 ‘ribelli’ intendano giungere a un XVII Protocollo modificativo della CEDU che garantisca ‘nero su bianco’ un pressoché totale margine di apprezzamento statale nell’attuazione delle politiche securitarie (e talvolta xenofobe) che la maggior parte degli attuali Governi europei vorrebbe perseguire più attivamente perlopiù per meri scopi elettorali. I 27 ‘ribelli’ centreranno l’obiettivo? In un sistema giuridico, come quello internazionale, la cui ‘umanizzazione’ non ha interessato le regole strutturali ma solo il contenuto normativo, è illusorio aspettarsi che gli Stati smettano di atteggiarsi a masters of the treaties.

Lorenzo Acconciamessa (Università di Palermo; membro della redazione)

Il 10 dicembre 2025 è stato formalmente avviato da parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa (CoE) un nuovo ‘processo’ di riforma del sistema della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali del 1950 (CEDU o ‘Convenzione’). Ironicamente, si tratta del giorno del settantasettesimo anniversario dalla proclamazione, nel 1948, della Dichiarazione universale dei diritti umani. La direzione imboccata oggi dagli Stati europei sembra infatti relegare l’art. 1 della Dichiarazione universale – secondo cui «[a]ll human beings are born free and equal in dignity and rights» – a ricordi nostalgici di un’epoca in cui la fiducia nel diritto internazionale dei diritti umani sembrava una conquista irrinunciabile e unidirezionale dell’umanità.

In particolare, all’esito di una ‘conferenza ministeriale informale’, tenutasi a Strasburgo nell’ambito del Comitato dei ministri del CoE, gli Stati europei hanno adottato per consensus delle ‘conclusioni’. Queste ultime invitano il Comitato dei ministri ad avviare una serie di iniziative volte a raggiungere l’obiettivo, definito ancora in termini abbastanza generici, di adeguare la Convenzione, o quanto meno l’interpretazione che di essa rende la Corte europea dei diritti umani (‘Corte’), alle ‘sfide’ poste da quella che viene definita ‘migrazione irregolare’. Ciò con specifico riferimento alle problematiche – senza dubbio di natura «real and legitimate», come affermato dal Segretario generale del CoE – poste dall’applicazione della Convenzione alle misure adottate dagli Stati contraenti per reagire a fenomeni quali «[the] instrumentalisation of migration, migrant smuggling, human trafficking, and other criminal activities that threaten stability and security» degli Stati europei.

Lo stesso giorno, un gruppo più ristretto (composto da ventisette Stati contraenti) ha rilasciato un Joint Statement (di seguito ‘dichiarazione dei ventisette’; si veda la lista degli Stati in fondo a questo post), che anticipa in maniera molto più dettagliata le richieste che gli Stati firmatari avanzeranno nel prosieguo dei lavori di riforma.

L’inizio del processo di riforma e le sue prospettive

Tanto la conferenza ministeriale, quanto le conclusioni adottate in quella sede e la dichiarazione dei ventisette, costituiscono la prevedibile prosecuzione della dalla ‘lettera aperta’ del 22 maggio 2025, in cui nove Stati contraenti della CEDU e membri dell’Unione europea (guidati da Italia e Danimarca, e cui hanno aderito Austria, Belgio, Estonia, Lettonia, Lituania, Repubblica ceca, e Polonia) avevano invocato una «new and open minded discussion» su tali temi. In essa lamentavano come la giurisprudenza della Corte su questioni migratorie «has, in some cases, limited our ability to make political decisions», nonché la capacità di «protect our democratic societies and our populations». Ritenendo che la Corte avrebbe scelto di proteggere «the wrong people», gli Stati firmatari manifestavano la propria insoddisfazione per la conformazione attuale del sistema: così, anche se la lettera non chiariva «what they seek to reform, how and why», era stato osservato che «[w]hat does seem clear is the intent to change something» (Donald e Forde).

Il mezzo scelto per comunicare tale insoddisfazione (una lettera aperta non meglio qualificata giuridicamente) era stato criticato dal Segretario generale in quanto incompatibile con l’esigenza di preservare indipendenza della Corte nello svolgimento delle proprie funzioni. Le medesime critiche erano state sollevare in dottrina (si vedano, per esempio, Ní Chinnéide e Sevrin, Acconciamessa, Hilpold) e da organizzazioni non governative, inclusi ad esempio il Council of Bars and Law Societies of Europe e l’European Network of National Human Rights Institutions. Ciò ha prodotto diverse reazioni.

Da un lato, ha indotto la creazione dell’Agora Group, un network pan-europeo (che ha già raggiunto gli 800 iscritti) di accademici che invocano con forza un vero «open dialogue and [a] balanced, evidence-based debate on key issues» relativi alla Convenzione. Il 21 novembre 2025, lo stesso ha diffuso a sua volta una lettera aperta, indirizzata alle più alte istituzioni del CoE, esprimendo serie preoccupazioni per la direzione imboccata dagli Stati contraenti e chiedendo che «any future discussions» sia realizzata «objectively, substantively and constructively».

Dall’altro lato, il Segretario generale si è attivato per riportare la discussione nell’ambito degli appropriati canali istituzionali, evidentemente anche allo scopo di garantire sufficiente trasparenza, presentando anche agli Stati contraenti concrete proposte formulate in base alle esigenze da loro invocate. In particolare, nell’ambito della sessione del Comitato dei ministri tenutasi a La Valletta il 7 ottobre 2025, ha presentato un Action Plan in quattro punti. Tra questi, quello che rileva in questa sede è il primo, consistente nella predisposizione da parte dello Steering Committee for Human Rights di una ‘dichiarazione politica’, possibilmente da adottare alla prossima sessione del Comitato dei ministri, prevista a Chișinău nel maggio 2026, la quale «could set out the States’ views in relation to migration and the Convention» e che «would clearly indicate how the High Contracting Parties understand the Convention in migration cases».

La proposta è stata accolta nelle menzionate conclusioni adottate per consensus da tutti Stati contraenti, le quali affermano, al punto (a), che la futura dichiarazione politica sarà volta a riaffermare l’obbligo di rispettare la Convenzione anche nel contesto del contrasto alle sfide poste dalla migrazione, ma aggiungendo il seguente chiarimento: «taking duly into account in particular governments’ fundamental responsibility to ensure national security and public safety». Contestualmente è stato dato mandato allo Steering Committee di predisporre il testo della dichiarazione entro il 22 marzo 2026. Come si vedrà, molto più dettagliata e critica è la posizione presa nella dichiarazione dei ventisette.

La riaffermazione condizionata degli impegni e il capovolgimento di prospettiva

Le conclusioni si aprono con la riaffermazione del «deep and abiding commitment» degli Stati alla Convenzione e alla Corte. Persino la (più polemica) dichiarazione dei ventisette inizia con la riaffermazione, da parte degli Stati aderenti, del loro «strong belief in the Council of Europe and in European values», e Stati firmatari ribadiscono anche di essere «committed to international law and to the Convention […] as a cornerstone of this international order».

Tali affermazioni sembrano rinviare a quelle che, nel 2010, avevano dato avvio all’’Interlaken process, nell’ambito del quale gli Stati contraenti avevano inteso riformare la distribuzione di poteri tra le autorità interne e la Corte. Lo scopo dichiarato era quello di garantire il miglioramento del sistema e la sua tenuta nel lungo termine. Tuttavia, pur ribadite nei successivi lavori, le dichiarazioni di conferma dei propri impegni da parte degli Stati, se comparate al contenuto concreto delle riforme sul tavolo, avevano sollevato la voce di chi vi vedeva «a wolf in sheep’s clothing» e preannunciava che le riforme in atto avrebbero «likely damage[d] the system rather than improve it».

Simili preoccupazioni sembrano riproporsi, in modo marcatamente più accentuato, oggi. Infatti, dal testo traspare che la riaffermazione degli impegni da parte degli Stati contraenti non è incondizionata, ma subordinata alla possibilità di perseguire i propri obiettivi securitari e si fonda su un evidente capovolgimento di prospettiva rispetto a quella che normalmente caratterizza l’assunzione di obblighi in materia di diritti umani, Tali dichiarazioni, infatti, non sembrano mirare a garantire che le misure per far fronte alle sfide poste dalla ‘emergenza migratoria’ siano adottate in modo compatibile con gli obblighi di tutela dei diritti umani, ma a fare in modo che questi obblighi siano ridefiniti in conformità alle misure che essi intendono adottare (per simili osservazioni, Krommendijk e Möller).

Ciò si nota già nel Preambolo delle conclusioni congiunte, dove gli Stati pongono particolare enfasi sulla carattere prioritario della possibilità di espellere cittadini stranieri che abbiano commesso seri reati, e sulla «fundamental responsibility of governments to ensure national security, public safety and the economic well-being of the country, as well as their sovereign right to protect their borders», mentre la tutela dei diritti umani è presentata come un’esigenza che si accompagna a tali misure. La dichiarazione dei ventisette è ancora più esplicita sul punto laddove, enfatizzando le stesse esigenze, afferma categoricamente che gli Stati firmatari considerano che sia «imperative to ensure that the Convention framework is fit to address today’s challenges». L’impressione secondo cui per gli Stati non sarebbe così impensabile di arrivare a modificare espressamente il contenuto degli obblighi convenzionali è in parte confermata dalla conferenza stampa tenutasi all’esito della conferenza ministeriale: di fronte alla domanda del se gli Stati si accontenteranno di una dichiarazione politica o intendono adottare misure più radicali, come cambiare la Convenzione, il Segretario generale si è limitato ad affermare che quello avviato è un processo e, come ogni processo, si conosce il punto di partenza ma non quello di arrivo. Ha però sottolineato come lo scopo sia quello di produrre risultati che permettano agli Stati di affrontare le sfide cui l’attualità li sottopone.

Viene allora da chiedersi se sia solo una coincidenza che il testo della dichiarazione dei ventisette utilizzi un linguaggio che riproduce quasi alla lettera quello della clausola rebus sic stantibus, per come codificata all’art. 62 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. In essa si afferma infatti che «these complex and disruptive challenges – that our societies face and which test the capacity of our current framework – were either unforeseen at the time the convention system and the Convention were drafted or have evolved significantly since then» (enfasi aggiunta). Sono quindi palesi i riferimenti a un mutamento imprevedibile delle circostanze e alla presunta «radicalità dell’alterazione della portata degli obblighi convenzionali», che costituiscono presupposti per l’applicazione della clausola (Pascale, p. 217).

L’affermazione è ancora più forte se si considera che la CEDU prevede, all’art. 15, un meccanismo di deroga «[i]n time of war or other public emergency threatening thelife of the nation» ma, proprio con riferimento alla crisi della strumentalizzazione della migrazione ai confini esterni dell’UE con la Bielorussia, gli Stati interessati hanno escluso la necessità di farvi ricorso. In udienza hanno dichiarato che ritengono che le misure impugnate siano già compatibili con la Convenzione, ma allora non si vede il motivo di iniziare un processo di riforma. Ciò deriva invece dal fatto che gli Stati sono, in larga parte, insoddisfatti dagli obblighi di non-refoulement sanciti dall’art. 3 e che, ai sensi del par. 2 dell’art. 15, non è soggetto a deroga. Ma non può escludersi anche che sia dovuto ad un altro limite essenziale a cui tali Stati non sembrano volersi conformare: quello del contenimento delle misure a quanto strettamente necessario ad affrontare l’emergenza (A e altri c. Regno Unito [GC], 2009, par. 173).  

Letto anche alla luce della riaffermazione condizionata degli impegni evidenziata sopra, questa sembra una vera e propria allusione al fatto che i ventisette Stati starebbero addirittura mettendo in discussione il futuro della Convenzione, e della loro volontà di continuare a adeguarsi agli obblighi previsti dalla stessa, qualora le esigenze da loro manifestate non siano sufficientemente prese in considerazione nel futuro processo di riforma.

L’interpretazione ‘involutiva’ e la prevalenza a priori degli interessi securitari

Ed infatti, la Convenzione è presentata come un ostacolo al raggiungimento degli scopi securitari degli Stati, che dovrebbe ad essi piegarsi se non intende rompersi.

La dichiarazione dei ventisette è anche esplicita su come la Corte dovrebbe adattare l’interpretazione delle sue disposizioni ai loro scopi. Invocando, tra quelli che definiscono «key principles in the interpretation and application of the Convention», la dottrina dello strumento vivente, essi affermano che l’interpretazione deve essere modificata avendo «appropriate account of the developments, both factual and legal, that have evolved significantly in recent decades and were unforeseen at the time the Convention was drafted». Come è noto ,tale dottrina è la base dell’interpretazione evolutiva, secondo cui il trattato deve essere interpretato alla luce delle «present-day conditions» (Tyrer c. Regno Unito, 1978, par. 31) e, pertanto, «it is legitimate when deciding whether a certain measure is acceptable under one of its provisions to take into account the standards prevailing amongst the member States» (V c. Regno Unito [GC], 1999, par. 72). Per la prima volta, però, essa viene invocata per giustificare risultati involutivi, ossia per far riconoscere che gli standard di tutela dei diritti umani sanciti dalla Convenzione si sarebbero abbassati. Questo, secondo la dichiarazione dei ventisette, primariamente con riferimento a due disposizioni convenzionali.

Quanto al bilanciamento tra il diritto alla vita privata e familiare garantito dall’art. 8, e gli scopi legittimi che ne permettono la, essi affermano che esso dovrebbe essere «adjusted so that more weight is put on the nature and seriousness of the offence committed and less weight is put on the foreign criminal’s social, cultural, and family ties with the host Country and with the Country of destination». Ciò allo scopo di impedire che persone condannate per reati gravi possano essere espulse. Così facendo, però di fatto essi escludono la possibilità di qualsiasi bilanciamento, affermando che la commissione di reati gravi dovrebbe prevalere in automatico su qualsiasi considerazione confliggente.

Peraltro, nella giurisprudenza della Corte è pacifico che «in pursuance of their task of maintaining public order, Contracting States have the power to expel an alien convicted of criminal offences» (Maslov c. Austria [GC], 2008, par. 68), ma possono esservi circostanze che rendono tale misura sproporzionata (Ûner v. the Netherlands [GC], 2008, par. 57), le quali sono però sempre più eccezionali (Ní Chinnéide) e soggette a interpretazione di volta in volta più restrittiva (Desmond).

Inoltre, gli stessi affermano che la nozione di ‘trattamenti inumani e degradanti’, vietati in modo assoluto dall’art. 3, dovrebbe essere «constrained to the most serious issues in a manner which does not prevent State Parties from taking proportionate decisions on the expulsion of foreign criminals, or in removal or extradition cases, including in cases raising issues concerning healthcare and prison conditions».

Tuttavia, considerato che in linea di principio i trattamenti inumani e degradanti che possono costituire un ostacolo alla deportazione di stranieri sono definiti in modo analogo a quanto vietato agli Stati contraenti sul proprio territorio (Harkins e Edwards c. Regno Unito, 2012, par. 128), vi è evidentemente il rischio che l’abbassamento dello standard di tutela invocato dai ventisette si ripercuota sulla Convenzione in generale, anche oltre la materia migratoria.

L’inevitabile lesione dell’indipendenza della Corte

Da ultimo, fonte di preoccupazione deriva dal dichiarato intento di dettare alla Corte come la stessa debba svolgere la propria funzione, che le è stata attribuita dagli stessi Stati parte, di «ensure the observance of the engagements undertaken by the High Contracting Parties» (art. 19 della Convenzione), nell’esercizio della sua giurisdizione che «shall extend to all matters concerning the interpretation and application of the Convention and the Protocols thereto which are referred to it» (art. 32 della Convenzione), e che i giudici designati sono tenuti a svolgere in piena indipendenza e imparzialità (art. 21, par. 4 ,della Convenzione). 

Apparentemente, gli Stati dichiarano di voler rispettare l’indipendenza della Corte. Le conclusioni riaffermano l’impegno degli Stati contraenti al «respect for the independence, impartiality and authority of the Court», e la stessa dichiarazione dei ventisette riafferma il loro impegno «to the Convention and […] support for the work and independence of the European Court». Non sembra però che tali dichiarazioni di intenti siano sufficienti a fugare i dubbi di indebita ingerenza, e questo nonostante la Corte non sia, in linea di principio, tenuta a cedere.

La Corte stessa, infatti, ha in passato affermato che le dichiarazioni degli Stati, pur rilevanti a fini interpretativi, non possono giustificare interpretazioni contrarie al testo e all’essenza dalla Convenzione: nel caso Ûner v. the Netherlands ([GC], 2008, par. 55) si discuteva della possibilità di interpretare l’art. 8 in senso più garantista, ossia tale da implicare un diritto assoluto di migranti lungo-soggiornanti di non essere espulsi in caso di commissione di reati, come richiesto in una Raccomandazione dell’Assemblea parlamentare dagli Stati membri del CoE.

Per sua parte, la Commissione del diritto internazionale ha ammesso che le dichiarazioni interpretative adottate da una parte degli Stati contraenti di un trattato devono sì essere prese in considerazione, ma ha fornito anche dei chiarimenti: da un lato, esse non sono determinanti, in quanto coesistono con altri elementi, tra cui l’interpretazione autoritativa resa da «third bodies entitled to give an interpretation that is authentic and binding on the parties» (2018, par. 1.2, commentario, par. 23); dall’altro lato, non possono in ogni caso modificare gli obblighi pattizi (ivi, par. 4.7.1). Quanto a un’eventuale dichiarazione interpretativa adottata da tutti gli Stati parte, equiparabile a un accordo successivo, la Commissione ha ammesso che si tratta di «authentic means of interpretation» (ivi, par. 5), i quali «have an important role», posto che rifletterebbero «the common will of the parties, which underlies the treaty, [which] possesses a specific authority» (ivi, par. 3). Tuttavia, ha anche aggiunto che ciò «does not […] imply that these means necessarily possess a conclusive effect» e che simili accordi «are not necessarily legally binding» e non prevalgono automaticamente su ogni altro criterio interpretativo (ivi, par. 4). Pertanto, in dottrina è stato osservato che tali dichiarazioni costituiscono «an attempt to influence the future interpretation of the treaty […] by a body established by the treaty with interpretative powers» (Cameron, par. 8), ma non sono determinanti in assoluto (Zarbiyev, p. 308).

Resta il fatto che la Corte è comunque sempre molto attenta, nell’esercizio della propria funzione interpretativa, alle opinioni degli Stati (Krommendijk e Möller, Glass). Infatti, come già osservato dal Segretario generale nel già citato Action Plan dell’ottobre 2025, «[r]esearch and empirical evidence show that the Court is not indifferent to such political declarations and considers them in its judicial work». Come chi scrive ha già cercato di mettere in luce in un ampio studio realizzato in risposta alla suddetta lettera aperta di maggio 2025, la Corte è già talmente attenta agli orientamenti degli Stati contraenti sul tema della migrazione che, di conseguenza e inevitabilmente, essa è particolarmente restrittiva e si limita a far prevalere i diritti dei migranti sugli interessi degli Stati solo in caso di diritti assoluti o di sproporzione manifesta a favore dei primi (si veda anche Schmalz). Peraltro, la stessa posizione è stata in seguito adottata in un documento redatto sotto forma di FAQ dalla Divisione su migrazioni e rifugiati del CoE sul tema dell’applicazione della Convenzione alla materia migratoria.

Di fatto, però, gli Stati contraenti stanno accusando la Corte di non aver preso sufficientemente in considerazione i propri interessi legittimi e, quindi, intendono ora dettarle come farlo. Paradossalmente, in termini di rispetto dell’indipendenza dalla Corte, sarebbe stato meglio se avessero invocato una vera e propria riforma delle disposizioni convenzionali, ritenute incapaci di prendere in considerazione nuovi interessi emersi. Ciò avrebbe infatti implicato il riconoscimento che, a disposizioni immutate, la Corte si è limitata a svolgere correttamente la propria funzione.

Ciò è tanto più grave se si considera che la questione dell’estensione degli obblighi convenzionali rispetto a misure di ‘strumentalizzazione della migrazione’ da parte di Stati terzi ai confini esterni dell’UE risulta al momento pendente dinnanzi alla Grande camera, con udienze tenute nel febbraio 2025 e su cui la Corte sta attualmente deliberando (R.A. e altri c. Polonia, comunicato il 27 settembre 2021; H.M.M. e altri c. Lettonia, comunicato il 3 maggio 2022; C.O.C.G. e altri c. Lituania, comunicato il 2 dicembre 2022). In quei casi si discute esattamente del se le garanzie convenzionali, inclusi gli obblighi sostanziali e procedurali derivanti dal principio di non-refoulement inerente all’art. 3, siano in qualche modo ridotti tenendo in considerazione che gli Stati stanno reagendo a serie ‘minacce ibride’, poste in essere da Bielorussia e indirettamente Russia, contro gli Stati europei (sugli argomenti avanzati dagli Stati, si veda Baranowska), rispetto alle quali vi è peraltro un caso attualmente pendente, introdotto dalla Lituania contro la Bielorussia sulla base del Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria.

In questo contesto, è facile notare come i giudici siano stati posti in una situazione difficile: qualora ritengano – nell’esercizio indipendente e secondo coscienza della propria funzione – di non concordare con l’interpretazione proposta dagli Stati contraenti, dovranno accettare il rischio che detti Stati, insoddisfatti, potrebbero adottare misure che incideranno sul sistema convenzionale nel suo complesso. A farne le spese sono gli individui che la Convenzione intende proteggere: siano i ricorrenti in questi casi, i cui diritti rischiano di essere sacrificati nel nome di scelte di opportunità politica che, in quanto tali, dovrebbero essere estranee alla decisione giudiziaria; o i ricorrenti del futuro, che vivranno in un sistema dove le garanzie sono state ridotte.

Conclusioni

Alla luce di quanto sopra, sembrano riproporsi le preoccupazioni che hanno accompagnato le riforme di Interlaken. Ora come allora, vi sono fondate ragioni per dubitare degli argomenti utilizzati per giustificare le riforme, e degli scopi che gli Stati dichiarano di voler raggiungere tramite le stesse, al punto che vi è già chi ha sostenuto che «States are today embarking on a path that will reduce human rights protections for all of Europe» e che «[t]he move seems to be disproportionate and sets us on a dangerous path towards limiting the power of the European Court of Human Rights» (anche Glas).

Infatti, la posta in gioco è alta: come affermato dal Commissario per i diritti umani del CoE, gli Stati contraenti si sono imbarcati «on an extremely consequential pathway in terms of the well-being of Europe’s human rights protection system». Essa riguarda niente meno che la capacità della Convenzione di continuare ad operare in conformità al suo oggetto e scopo, che è quello di garantire i diritti umani in modo pratico ed effettivo, soprattutto dei più vulnerabili ed anche di fronte a legittime esigenze degli Stati (Konstantin Markin c. Russia [GC], 2012, Opinione del giudice Pinto de Albuquerque).

Ciò che gli Stati contestano è il principio secondo cui, nonostante «tackling abuse of the asylum system and combating migrant smuggling are indeed legitimate objectives», resta che «problems which States may encounter in managing migratory flows or in the reception of asylum-seekers cannot justify recourse to practices which are not compatible with the Convention» (H.Q. e altri c. Ungheria, 2025, par. 120). Gli Stati affermano invece che sono gli obblighi convenzionali a doversi piegare alla propria necessità di adottare misure volte a garantire ordine pubblico e sicurezza nazionale. Ma questo equivale, in sostanza, a mettere in dubbio la persistenza di un consenso (tra gli Stati europei) e di una volontà politica (in quegli stessi Stati) in merito all’esigenza di sottoporsi a forme di controllo e limitazione nell’esercizio della propria inerente sovranità che pure, nel caso di specie, senz’altro implica in principio «the right to control entry, residence and expulsion of aliens». Tuttavia, ed è questo che gli Stati europei non vogliono più più accettare, tale diritto dovrebbe essere esercitato «subject to their treaty obligations, including the Convention» (Abdulaziz, Cabales e Balkandali c. Regno Unito [Plenaria], 1985, par. 67; Hirsi Jaama e altri c. Italia [GC], par. 113).

A questo riguardo, l’analisi delle conclusioni adottate nel contesto del Comitato dei ministri e, ancora di più, della dichiarazionedei ventisette, porta a chiedersi se sia davvero possibile riformare la Convenzione (o la sua interpretazione), nel senso auspicato, senza deformare la stessa nel suo complesso. E questo, posti i chiari rischi che, così facendo, si inficerebbe da un lato la sua vocazione universalista e, dall’altro lato, si ridurrebbe in via generalizzata lo standard di protezione dei diritti umani che essa sancisce nei confronti, in primo luogo, delle persone più direttamente interessate (migranti, richiedenti asilo, rifugiati e, in generale, cittadini di Stati terzi) ma, in secondo luogo e più ampiamente, nei confronti di tutti.

Inoltre, le dichiarazioni di intenti degli Stati contraenti sembrano indicare che, qualora la Corte decida di non piegarsi (e non piegare l’interpretazione della Convenzione) interamente alla loro volontà, questi potrebbero adottare misure più radicali. Se non è al momento dato sapere quali direzioni queste riforme eventualmente prenderanno, va comunque sottolineato che il diritto internazionale generale pone – a dir vero pochi, ma fondamentali – limiti oltre i quali neppure la volontà degli Stati contraenti – quali «masters of the treaty» (Commissione del diritto internazionale, 2018, par. 2) – potrebbe spingersi. Resta da vedere se gli Stati vorranno rispettarli.

In ogni caso, anche qualora legittime per il diritto internazionale, alcune delle possibili riforme rischierebbero di snaturare la Convenzione, da strumento volto a contenere tramite il diritto anche le ragioni della politica, e trasformarla in ciò che essa intendeva prevenire, ossia uno sistema che legittima il sacrificio dei diritti dei più deboli e vulnerabili nel nome dell’interesse generale.

Il nuovo processo di riforma della CEDU si inserisce chiaramente in un momento storico in cui il diritto internazionale è sotto attacco, da più fronti. Quello che spaventa è che si possa così arrivare a ritenere che anche i diritti umani più fondamentali – come il divieto di trattamenti inumani e degradanti, che costituisce «a value of civilisation closely bound up with respect for human dignity» (Bouyid c. Belgio [GC], 2015, par. 81) – contino solo… fino a un certo punto.

* Stati firmatari della dichiarazione dei ventisette: Danimarca, Italia, Albania, Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Estonia, Finlandia, Irlanda, Islanda, Lettonia, Lituania, Malta, Montenegro, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, San Marino, Serbia, Slovacchia, Svezia, Ucraina, Ungheria.

È ormai noto che, nella ‘lettera aperta’ del 22 maggio 2025 promossa dai governi di Italia a Danimarca, nove Stati contraenti della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU o ‘Convenzione’) e membri dell’Unione europea (Italia, Danimarca, Austria, Belgio, Estonia, Lettonia, Lituania,  Polonia e Repubblica ceca) hanno chiesto l’avvio di una «new and open-minded conversation» relativa alla necessità di rivedere il modo in cui la Corte europea dei diritti umani (‘Corte’) interpreta la Convenzione rispetto alla materia migratoria. La lettera afferma la necessità di restaurare «the right balance» tra la tutela dei diritti delle persone migranti e straniere e il dovere degli Stati di garantire l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale: per gli Stati firmatari, l’attuale giurisprudenza è eccessivamente sbilanciata in favore dei primi.

In risposta, un gruppo di studiosi ha creato il ECHR Agora Group, il quale si definisce come «an independent, pan-European platform committed to open dialogue and balanced, evidence-based debate on key issues concerning the European Convention on Human Rights». Il network, che ha già superato gli 800 membri, ha lo scopo di garantire che le discussioni politiche in merito al futuro del sistema convenzionale siano prese sulla base di argomenti supportati da prove sufficienti, siano trasparenti e consentano l’adeguata partecipazione della società civile. In questa ottica, gli studiosi e le studiose che lo compongono hanno a loro volta diffuso una lettera aperta, indirizzata alle più alte istituzioni del Consiglio d’Europa (CoE), in cui si chiede di garantire che ogni dibattito sul tema sia «objective and evidence-based», manifestando anche la propria disponibilità a intervenire in tale dibattito.

Di recente, il suddetto ‘invito al dialogo’ è stato accolto dagli altri Stati contraenti. In particolare, su iniziativa del Segretario generale, il tema è stato oggetto di discussione in una ‘conferenza ministeriale informale’ svoltasi a Strasburgo il 10 dicembre 2025, nell’ambito del Comitato dei ministri del CoE. All’esito della stessa, gli Stati contraenti hanno adottato, per consensus, delle ‘conclusioni’ che incaricano il Comitato dei ministri di avviare una serie di lavori sul tema, in particolare per quanto riguarda le sfide poste delle ‘migrazioni irregolari‘ e da fenomeni quali «instrumentalisation of migration, migrant smuggling, human trafficking, and other criminal activities that threaten stability and security» degli Stati europei. Tra questi, vi è il mandato attribuito allo Steering Committee for Human Rights di predisporre in tempi rapidissimi (entro il 22 marzo 2026) il testo di una dichiarazione politica, nella quale gli Stati contraenti intendono riaffermare «the obligation to ensure the effective enjoyment of the rights and freedoms guaranteed by the Convention to everyone within the jurisdiction of member States in the context of the contemporary challenges posed both by irregular migration and by the situation of foreigners convicted of serious offences, taking duly into account in particular governments’ fundamental responsibility to ensure national security and public safety». Tale dichiarazione dovrebbe essere adottata dagli Stati contraenti nel corso della sessione del Comitato dei ministri prevista a Chișinău per maggio 2026.

Lo stesso giorno, un gruppo di ventisette Stati contraenti (tra cui i nove firmatari della lettera aperta di maggio 2025; la lista completa degli Stati firmatari è in fondo al presente post) hanno rilasciato un Joint Statement nel quale definiscono le sfide poste dalla migrazione come «complex and disruptive challenges – that our societies face and which test the capacity of our current framework – [which] were either unforeseen at the time the convention system and the Convention were drafted or have evolved significantly since then», e affermano la necessità di adattare il sistema convenzionale a tali nuove esigenze.

Il Commissario per i diritti umani del CoE ha definito la direzione intrapresa dagli Stati contraenti come «an extremely consequential pathway in terms of the well-being of Europe’s human rights protection system». Condividendo questa osservazione sull’importanza fondamentale delle questioni in gioco, e con lo stesso spirito che ha animato la creazione del summenzionato Agora Group, la redazione del SIDIBlog ritiene opportuno aprire uno spazio per il dibattito, in cui la comunità degli studiosi e delle studiose del diritto internazionale e del diritto dell’Unione europea possano esprimere il proprio punto di vista sulle molteplici e sfaccettate questioni giuridiche che vengono in rilievo rispetto alla situazione descritta e ai possibili sviluppi del processo di riforma avviato il 10 dicembre 2025.

A tal fine, nei prossimi giorni e nelle prossime settimane verranno pubblicati contributi di membri della redazione o di autori o autrici direttamente sollecitati/e dalla redazione. Tuttavia, la redazione rivolge anche, a chiunque vi abbia interesse, un invito a contribuire sottoponendo spontaneamente al Blog i propri contributi sul tema.

I contributi, in italiano o inglese, sono da redigere in conformità ai criteri redazionali del Blog, e possono essere inviati al seguente indirizzo e-mail: sidiblog2013@gmail.com.

* Stati firmatari della dichiarazione dei ventisette: Danimarca, Italia, Albania, Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Estonia, Finlandia, Irlanda, Islanda, Lettonia, Lituania, Malta, Montenegro, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, San Marino, Serbia, Slovacchia, Svezia, Ucraina, Ungheria.

Costanza Amendolito (Università di Bari ‘Aldo Moro’)

Introduzione 

L’8 ottobre 2025 Israele ha approvato il cessate-il-fuoco già accettato da Hamas, segnando la prima tappa del più ampio processo di pacificazione proposto dall’Amministrazione statunitense guidata da Donald Trump. Sebbene il testo dell’intesa non sia stato ufficialmente divulgato, il giornale israeliano Kann 11 News ha diffuso su X la fotografia di un documento recante i punti proposti dal Presidente USA e le firme dei partecipanti alle trattative. Il contenuto di tale atto risulta confermato da diverse fonti giornalistiche, tra cui un articolo pubblicato da Middle East Eye. 

Alla luce delle informazioni disponibili, i punti principali del piano (che includono il cessate-il-fuoco), nella sua prima fase, possono essere sintetizzati come segue:

1. Sospensione immediata delle ostilità: a partire dall’approvazione da parte del Governo israeliano, cessano tutte le operazioni militari, comprese quelle aeree, di artiglieria e di sorveglianza. Per le 72 ore successive al ritiro, Israele sospende anche le missioni di ricognizione aerea sulle aree evacuate.
2. Ritiro delle forze israeliane: entro 24 ore dall’approvazione, le truppe israeliane devono ritirarsi verso linee predefinite indicate in un allegato cartografico. Israele si impegna a non rientrare nei territori evacuati, salvo violazioni manifeste da parte di Hamas.
3. Rilascio degli ostaggi e restituzione delle salme: entro 72 ore dal completamento del ritiro israeliano, Hamas deve liberare tutti gli ostaggi israeliani, vivi o deceduti, secondo un elenco nominativo. È previsto un meccanismo di scambio di informazioni e di recupero dei resti sotto il coordinamento del Comitato Internazionale della Croce Rossa.
4. Liberazione dei prigionieri palestinesi: per ogni gruppo di ostaggi rilasciato, Israele procederà alla scarcerazione di detenuti palestinesi, secondo liste predefinite.
5. Entrata degli aiuti umanitari: è autorizzata l’immediata riapertura dei valichi e l’ingresso di 400-600 camion giornalieri di aiuti umanitari, in linea con gli accordi di gennaio 2025.
6. Istituzione di una task force di garanzia: un gruppo di coordinamento composto da rappresentanti di Egitto, Qatar, Stati Uniti e Turchia ha il compito di monitorare l’attuazione del cessate-il-fuoco e risolvere eventuali controversie interpretative.

In questo quadro, il presente commento è volto ad esaminare la natura giuridica del cessate-il-fuoco e la disciplina ad esso applicabile, sulla base del suo contenuto e dello status delle parti contraenti. 

Qualificazione del conflitto e status di Hamas 

La qualificazione giuridica del conflitto armato iniziato il 7 ottobre 2023 richiede la valutazione congiunta di una pluralità di elementi tra cui lo status della Palestina, la natura degli attori, la sovranità sui territori coinvolti e l’occupazione degli stessi da parte di Israele.

Una prima possibilità è quella di ricondurre le ostilità alla categoria dei conflitti armati non internazionali, attribuendo rilievo prioritario alla natura non statale di Hamas, assumendo che la Palestina non costituisca uno Stato e che Gaza non sia più occupata dal 2005 (Malik §1; de Hemptinne). Qualora si mantenessero tali valutazioni su Hamas e sulla Striscia di Gaza, ma si ritenesse invece la Palestina uno Stato, si dovrebbero distinguere due ipotesi: nella prima, Hamas agirebbe come organo statale o comunque sotto un comando riconducibile allo Stato palestinese, con conseguente qualificazione delle ostilità come conflitto armato internazionale; nella seconda, Hamas opererebbe come gruppo armato autonomo, nel qual caso il conflitto rimarrebbe di natura non internazionale «with an international dimension» (de Hemptinne).

Una seconda impostazione qualifica lo scontro tra Israele e Hamas come un conflitto tra un attore statale e un attore non-statale che si svolge in un territorio su cui Israele non ha sovranità, circostanza che porterebbe comunque all’applicazione del diritto dei conflitti armati internazionali (Malik, §2). Ciò premesso, l’impostazione che qui si decide di adottare si basa su due elementi difficilmente controvertibili: l’occupazione della Striscia di Gaza da parte di Israele (v. ad esempio il parere del 2024 della Corte internazionale di giustizia sulle conseguenze legali derivanti dalle politiche e dalle pratiche di Israele nel Territorio Palestinese Occupato) e la natura non statale di Hamas. Da questi due elementi discenderebbe, sul piano teorico, la configurazione di un conflitto tra uno Stato e un attore armato non statale in un territorio occupato, contesto nel quale possono delinearsi due scenari. Da un lato, il gruppo armato può agire come organo dello Stato o comunque sotto un suo comando responsabile; dall’altro, può operare in modo indipendente. Nel primo caso, l’applicazione del diritto dei conflitti armati internazionali è indubbia (Saul,Akande p. 37). Nel secondo, che corrisponde al conflitto tra Israele e Hamas, si potrebbe ritenere che lo Stato sia vincolato dal diritto dell’occupazione nei rapporti con la popolazione del territorio occupato, e dalla disciplina dei conflitti non internazionali nei confronti dell’attore armato. Questa ricostruzione è tuttavia considerata poco convincente dalla maggioranza della dottrina, che ritiene dunque che la guerra tra Israele e Gaza debba essere regolata dalla disciplina dei conflitti armati internazionali (Longobardo). Tale conclusione è stata confermata anche dalla Corte Suprema israeliana (Targeted Killing case) che ha riconosciuto che lo scontro con un gruppo armato non statale attivo in un territorio occupato è disciplinato dalle norme dei conflitti internazionali. Infine, anche nel caso in cui non si volesse accogliere la tesi favorevole alla statualità della Palestina, la conclusione non muterebbe(van Steenberghe p.998) in quanto, come chiarito dal Commentario CICR del 2016 all’art. 2 della I Convenzione di Ginevra (§ 324), l’incertezza sullo status di un territorio non ostacola l’operatività delle norme sull’occupazione. Questa sussiste ogni volta che un territorio è posto sotto il controllo effettivo di uno Stato che non ne è il sovrano riconosciuto, e la popolazione non può essere privata delle tutele convenzionali a causa di dispute sulla sovranità.

La qualificazione del conflitto determina quale insieme di norme trovi applicazione e quali obblighi incombono sugli attori nel corso delle ostilità. Ne consegue che affermare l’applicabilità della disciplina dei conflitti armati internazionali a un confronto tra uno Stato e un attore non statale comporta una serie di implicazioni tutt’altro che marginali, tra cui, ad esempio, la delicata questione di come debbano essere trattare le forze di Hamas in sede della loro cattura o di targeting (de Hemptinne). Si tratta, tuttavia, di profili che non possono essere approfonditi in questa sede e che, per gli scopi del presente contributo, non risultano decisivi.

Ciò che rileva è che, in ogni caso, Hamas rimane vincolato alle norme consuetudinarie del diritto internazionale umanitario in quanto parte di un conflitto armato. Questo elemento, combinato con il possesso di una struttura capace di garantire il rispetto delle norme applicabili, è considerato da parte della dottrina (Sivakumaran p. 390; Hermann p. 39) come fondativo di una forma di soggettività internazionale funzionale. Tale soggettività è limitata al diritto internazionale umanitario e implica la titolarità di specifiche situazioni giuridiche soggettive, tra cui la capacità di concludere accordi rilevanti in detto ambito normativo.

Questa conclusione trova un più ampio consenso dottrinale nel caso di gruppi armati non statali che, oltre a presentare un adeguato livello di organizzazione e a condurre operazioni militari dotate di una certa intensità, esercitano un controllo effettivo su una porzione di territorio(Dorr, Schmalenbach p. 70). La Commissione d’inchiesta indipendente sui Territori palestinesi occupati, istituita dal Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite, ha rilevato che, nel 2023, Hamas esercitava funzioni di governo de facto sulla Striscia di Gaza, sebbene alcune competenze fossero condivise con la potenza occupante (A/HRC/53/22 § 3). Alla luce di tali elementi, Hamas può essere considerato titolare di una treaty-making capacity almeno nell’ambito del diritto internazionale umanitario.

Analisi dell’accordo di cessate-il-fuoco ai sensi del diritto internazionale umanitario

Nonostante il cessate-il-fuoco non menzioni espressamente alcuna disposizione del diritto internazionale umanitario, dal suo contenuto emerge che le parti si impegnano a conformarsi ad alcune norme, di carattere consuetudinario, di tale settore.

Il punto 3 del testo fa riferimento al consenso delle parti in merito all’immediato ingresso nella Striscia di Gaza di aiuti umanitari, ciò che riprende il contenuto del precedente accordo del gennaio 2025. L’obbligo per le parti di consentire e facilitare il passaggio di aiuti umanitari destinati ai civili, garantendo imparzialità e non discriminazione, è sancito dalla IV Convenzione di Ginevra (artt. 23,59) e dal Protocollo addizionale I (art. 70). Sebbene tale previsione sia stata eliminata dalla versione definitiva del Protocollo addizionale II, diversi manuali militari e la prassi statale ne confermano l’applicazione anche nell’ambito dei conflitti non internazionali. Le Nazioni Unite hanno ripetutamente richiamato le parti al rispetto di tale obbligo  (UN Security Council, Res. 1261 (1999) § 11, Res. 1296 (2000) § 12). Il carattere consuetudinario dell’obbligo in esame è infine confermato dalla Regola 55 dello Studio sul diritto internazionale umanitario consuetudinario della CICR, che ne riconosce l’applicabilità tanto durante i conflitti armati internazionali quanto in quelli non internazionali sulla base di una prassi statale consolidata. 

Il punto 5, lett. b) dell’intesa disciplina il rilascio degli ostaggi da parte di Hamas. Il divieto di presa di ostaggi è previsto, a livello convenzionale, dall’art. 3 comune alle convenzioni di Ginevra e dalla IV Convenzione di Ginevra (art. 34). Va ricordato, al riguardo, che lo Statuto della Corte penale internazionale qualifica la presa di ostaggi come crimine di guerra, sia nei conflitti internazionali sia in quelli non internazionali (art. 8, par. 2, lett. a). Anche la prassi delle Nazioni Unite ha condannato ripetutamente tale comportamento (UN Security Council Res. 686 (1991), UN General Assembly Res. 53/164 (1999) § 8). La natura consuetudinaria del divieto è confermata dalla Regola 96 dello Studio sul diritto internazionale umanitario consuetudinario della CICR che lo riconosce come vincolante in tutti i tipi di conflitto armato. Infine, al punto 5, lett. c), il cessate-il-fuoco prevede la consegna delle salme degli ostaggi deceduti. Nei conflitti armati internazionali, le Convenzioni di Ginevra sanciscono l’obbligo di facilitare il recupero e il rimpatrio dei defunti, rinviando però alla conclusione di accordi specifici per definirne le modalità. La Regola 114 dello Studio della CICR riconosce tale obbligo come norma consuetudinaria nei conflitti internazionali e in via di consolidamento nei conflitti non internazionali. La prassi offre in tal senso esempi significativi, come lo scambio delle salme di soldati e membri dei LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam) durante il conflitto in Sri Lanka nel 1998 (v. ICRC, Annual Report 1998 p. 174).

Cessate il fuoco e cessazione delle ostilità

Il termine ‘cessate-il-fuoco‘ indica, in generale, una sospensione delle operazioni militari, spesso adottata tramite l’intervento di una terza parte (Bell § 1). Tale sospensione può essere temporanea o permanente e può riguardare una specifica area geografica oppure estendersi all’intero teatro delle operazioni. Oltre agli aspetti strettamente militari, questo tipo di accordo può disciplinare misure accessorie, come lo scambio di prigionieri o la riapertura dei canali di comunicazione. Dall’esame della prassi internazionale emerge che i termini tregua, cessate-il-fuoco e armistizio vengono oggi impiegati in modo sostanzialmente analogo, senza che la scelta terminologica comporti differenze giuridiche significative (Baxter p. 358). Il cessate-il-fuoco – nozione di più recente affermazione (Bell, § 8) – sembra tuttavia assolvere la funzione che in passato era propria dell’armistizio (Ronzitti, p. 341). Sulla base di ciò, alcuni autori ritengono che ad esso si possano applicare gli artt. 36-41 della IV Convenzione dell’Aja del 1907. Di particolare rilievo è l’art. 40, norma consuetudinaria (Baxter, p. 386) ai sensi della quale «qualunque violazione grave dell’armistizio, commessa da una delle Parti, dà all’altra il diritto di denunziarlo e, in caso urgente, perfino di riprendere immediatamente le ostilità».

La disposizione deve essere letta alla luce dello sviluppo, successivo al 1907, di una disciplina autonoma sull’uso della forza, che una volta terminate le ostilità torna ad operare quale quadro normativo di riferimento. Diventa quindi essenziale verificare se la sospensione delle operazioni militari stabilita dal cessate-il-fuoco determini una cessazione definitiva del conflitto o se, al contrario, non incida sulla persistenza della situazione di ostilità. Sul tema, la dottrina non è concorde: secondo una parte, tali intese producono unicamente una sospensione delle attività militari, lasciando impregiudicata la prosecuzione del conflitto armato (Dinstein; Azarova,Blum § 3). Per altri autori, il cessate-il-fuoco sarebbe in grado porre fine al conflitto qualora le parti intendano attribuirgli tale effetto (Fleck, p. 74; De Vries p. 50; Bell, § 27). Questa seconda impostazione si collega a un principio ampiamente condiviso in dottrina: l’inizio e la fine di un conflitto armato devono essere accertati soprattutto alla luce dei fatti (Fleck op.cit., p. 69). È la condotta delle parti sul terreno, e non le loro dichiarazioni formali, a indicare se le ostilità siano cessate (Crawford, p.62). La volontà soggettiva può rilevare, ma solo se trova conferma nelle circostanze concrete.

Di conseguenza, anche un cessate-il-fuoco può segnare la conclusione del conflitto qualora le parti intendano effettivamente raggiungere tale risultato e si comportino in modo coerente con tale obiettivo (Akande, p. 35). Nel caso di specie, quanto osservabile non consente di ritenere che le parti intendano considerare il conflitto definitivamente concluso. Esse dichiarano di voler mantenere il cessate-il-fuoco, ma subordinano tale impegno alla minaccia di una ripresa delle ostilità in caso di violazioni, mentre episodi di violenza permangono. Secondo l’analisi ACLED del novembre 2025, l’accordo in analisi ha effettivamente prodotto una riduzione significativa delle violenze, con un calo di circa il 48% degli attacchi israeliani rispetto al periodo precedente. Tuttavia, le operazioni armate non si sono del tutto arrestate: dall’entrata in vigore della tregua, le forze israeliane avrebbero condotto circa 190 operazioni all’interno della Striscia, provocando oltre 230 vittime palestinesi, con attività concentrate in larga parte nelle aree prossime alla c.d. Yellow Line. Parallelamente, anche dinamiche di violenza intra-palestinese sono proseguite, seppur con intensità variabile. Ne risulta un quadro in cui le parti mantengono l’impegno al cessate-il-fuoco e riducono le attività militari, mentre violazioni ed episodi violenti continuano a essere documentati, evidenziando così, insomma, la fragilità della tregua. 

Conclusione

Nonostante risulti complesso inquadrare Hamas in una tipologia definita di gruppo armato e l’azione di Israele in una delle categorie di conflitto armato codificate nel diritto internazionale umanitario, le caratteristiche sopra evidenziate consentono di ritenere Hamas titolare di una soggettività funzionale, dalla quale deriva la capacità di concludere determinati accordi nello specifico ambito del diritto internazionale umanitario.

L’intesa dell’8 ottobre 2025 costituisce dunque un esempio di accordo concluso tra un governo statale e un gruppo armato non statale (v. Comprehensive Ceasefire Agreement between the Government of the Republic of Burundi and the Palipehutu-FNL, 2006; Agreement on a Ceasefire between the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka and the Liberation Tigers of Tamil Eelam, 2002; Agreement on Ceasefire and Cessation of Hostilities between the Government of Liberia and the Lurd and MDL, 2003) e conferma la capacità negoziale che tali attori possono esercitare sul piano del diritto internazionale umanitario. Con accordi di questo tipo, inoltre, essi possono dare esecuzione a obblighi già per loro vincolanti sul piano del diritto consuetudinario, come nel caso di specie, oppure assumerne ulteriori (Sivakumaran, 2012, p. 132).

Quanto al contenuto, l’intesa include alcuni elementi tipici dei cessate-il-fuoco, quali l’ingresso di aiuti umanitari e lo scambio di prigionieri. Essa risulta tuttavia meno dettagliata rispetto ad altri accordi conclusi tra governi e gruppi armati(ad es. Ceasefire Agreement between the government of Nepal and The Communist Party of Nepal (Maoist), soprattutto per quanto riguarda le modalità di esecuzione degli impegni assunti. Manca infatti un’indicazione puntuale delle misure operative necessarie alla sua implementazione.

Quanto al suo valore giuridico (e, quindi, alle conseguenze di una sua violazione), la condotta effettiva delle parti non consente di ritenere che il cessate-il-fuoco abbia determinato una cessazione del conflitto armato. Si può ritenere che l’intesa costituisca una prima fase all’interno di un più ampio processo di pace, volta a interrompere temporaneamente la violenza per creare le condizioni necessarie all’avvio di un negoziato formale diretto ad affrontare le cause profonde del conflitto (Bell , op.cit.,p. 14). L’assenza di una cessazione definitiva delle ostilità implica che eventuali atti di violenza tra le parti debbano essere valutati alla luce dello ius in bello. In questa prospettiva, l’art. 40 del Regolamento dell’Aia conserva piena applicazione con la conseguenza che una violazione grave del cessate-il-fuoco può legittimare la ripresa delle ostilità ad opera delle parti senza che questo determini una violazione del divieto dell’uso della forza

Eleonora Branca (Università degli Studi di Verona)

Il 22 ottobre 2025, la Corte internazionale di giustizia (CIG o Corte) ha reso il parere consultivo richiesto dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite (AG ONU) con la risoluzione 79/232 del 19 dicembre 2024. Stante la complessità e densità dei temi trattati, vale la pena ricordare il testo del quesito: 

What are the obligations of Israel, as an occupying Power and as a member of the United Nations, in relation to the presence and activities of the United Nations, including its agencies and bodies, other international organizations and third States, in and in relation to the Occupied Palestinian Territory, including to ensure and facilitate the unhindered provision of urgently needed supplies essential to the survival of the Palestinian civilian population as well as of basic services and humanitarian and development assistance, for the benefit of the Palestinian civilian population, and in support of the Palestinian people’s right to self-determination?

Il cuore della questione sottoposta alla Corte attiene all’identificazione degli obblighi di Israele in materia di fornitura e facilitazione dell’assistenza umanitaria nel territorio palestinese occupato (TPO), con riferimento alla presenza e alle attività delle Nazioni Unite e delle sue agenzie specializzate, inclusa la United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). Per alcune prime analisi del parere in oggetto si vedano Milanovic (qui e qui) e Lieblich.

Come già osservato dalla citata dottrina, nel caso in esame, la CIG doveva pronunciarsi sull’identificazione delle norme vigenti, e non sull’avvenuta violazione delle stesse. In questo, la richiesta si discosta l’impostazione seguita dall’AG ONU rispetto ai precedenti pareri riguardanti gli obblighi di Israele nel TPO, come ad esempio il Parere sulla costruzione del muro del 9 luglio 2004 ed il Parere sulle conseguenze giuridiche delle pratiche di Israele nel TPO del 19 luglio 2024. 

Il presente commento si concentrerà sul tema della delimitazione del contenuto degli obblighi internazionali in materia di assistenza umanitaria, nonché sulla questione del dovere della Potenza occupante di acconsentire all’assistenza fornita dalle Nazioni Unite e da UNRWA. 

La Corte ha articolato il proprio ragionamento lungo due direttrici principali. In primo luogo, ha esaminato estensivamente il contenuto degli obblighi della Potenza occupante di fornire, accettare e facilitare l’assistenza umanitaria nei confronti della popolazione civile, le cui fonti vengono individuate nel diritto internazionale umanitario (DIU), pattizio e consuetudinario (para. 91-109 e 128-133), nonché nel diritto internazionale dei diritti umani (para. 146-162). In secondo luogo, la Corte si è occupata parallelamente della questione relativa all’esistenza di un obbligo di assistenza e cooperazione tra Israele e Nazioni Unite e relative agenzie specializzate. Questo secondo ambito di indagine si dipana attraverso l’analisi del DIU (para. 110-124), del diritto internazionale dei diritti umani (para. 161-162) e degli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite (para. 170-179). 

L’assistenza umanitaria ai sensi del diritto internazionale umanitario

La CIG ha svolto una ricostruzione molto accurata degli obblighi derivanti dal DIU in materia di assistenza umanitaria. Innanzitutto, ha affermato che il diritto internazionale consuetudinario “impone a tutte le parti belligeranti l’obbligo di consentire e facilitare il passaggio rapido e senza ostacoli degli aiuti umanitari destinati ai civili bisognosi, fatto salvo un limitato diritto di controllo. Tali azioni di soccorso devono essere imparziali e condotte in modo non discriminatorio” (para. 90). È molto interessante notare che, per la prima volta, la CIG ha utilizzato, a fondamento della propria argomentazione, il “Customary International Humanitarian Law Study”del Comitato Internazionale della Croce Rossa (CICR, ibid., v.  anche Milanovic). 

Con l’occasione, la Corte ha chiarito anche la vexata quaestio della precisa individuazione dell’oggetto dell’assistenza umanitaria in situazioni di occupazione militare.  Mette conto di ricordare che la IV Convenzione di Ginevra del 1949 (d’ora in avanti, IV CG) dispone che la Potenza occupante abbia l’obbligo di garantire alla popolazione civile l’approvvigionamento alimentare e medico (art. 55 IV CG). Questa norma è stata successivamente integrata dall’art. 69 del I Protocollo Addizionale alle Convenzioni di Ginevra del 1977 (d’ora in avanti, I PA), facendo rientrare nell’assistenza umanitaria anche la fornitura di indumenti, lenzuola, mezzi di riparo, altre forniture essenziali per la sopravvivenza della popolazione civile e oggetti necessari al culto religioso. Si noti, tuttavia, che Israele non ha ratificato il I PA, pertanto, si potrebbe ritenere che ad esso siano applicabili solo le disposizioni dell’art. 55 IV CG. 

Secondo la prassi israeliana, ciò che eccede i bisogni essenziali della popolazione civile può essere oggetto di divieti e restrizioni. Ad esempio, Israele ha sostenuto che non vi fosse l’obbligo fornire elettricità e carburante alla popolazione di Gaza, poiché la diversione di tali beni avrebbe creato un ingiustificato vantaggio militare a Hamas (v. Sharpe e Lauterbach). Una simile argomentazione fu a suo tempo avvallata anche dalla Corte Suprema israeliana nel 2008 (Corte suprema israeliana, Jaber al-Bassiouni Ahamad, n. HCJ 9132/07, 30 gennaio 2008, v. Kretzmer).

La CIG ha superato quest’impostazione chiarendo che l’uso del termine “in particular” nel testo dell’art. 55(1) IV CG è da interpretarsi nel senso di ampliare la categoria dei beni di prima necessità ivi elencati.  Questi possono dunque comprendere “acqua, coperte e riparo” ed inoltre “adeguate scorte di combustibile, indispensabili per cucinare, riscaldarsi e per i mezzi di trasporto, nonché per il funzionamento delle unità di terapia intensiva, comprese le incubatrici per neonati. In questo contesto, la categoria dei beni di prima necessità comprende anche quelli necessari per esigenze mediche particolari, compresi i dispositivi di assistenza per le persone con disabilità, come le sedie a rotelle” (para. 96).

Si può dunque ritenere che nel  parere in commento la CIG abbia consolidato l’interpretazione estensiva dell’oggetto dell’assistenza umanitaria che aveva inizialmente proposto nella seconda ordinanza di misure provvisorie del 28 marzo 2024 nel caso Sudafrica c. Israele, con la quale aveva ordinato ad Israele di adottare tutte le misure necessarie per garantire la distribuzione di “servizi di base urgentemente necessari e assistenza umanitaria, compresi cibo, acqua, elettricità, carburante, alloggi, vestiti, prodotti per l’igiene e servizi igienico-sanitari, nonché forniture sanitarie e cure mediche” (para. 51.2(a), per un commento su questi aspetti dell’ordinanza v. qui).

La Corte ha proseguito poi individuando negli artt. 55, 56 e 59 della IV CG le norme pattizie applicabili al caso di specie. I Giudici hanno sviluppato il proprio ragionamento attorno all’art. 59 IV CG, il quale prevede che se tutta o parte della popolazione di un territorio occupato è inadeguatamente rifornita (“inadequately supplied”), la Potenza occupante deve concordare piani di soccorso (“shall agree to relief schemes”) a favore di detta popolazione e li deve facilitare con tutti i mezzi a sua disposizione (para. 93).

Quest’obbligo – secondo la CIG – ammette la possibilità per la Potenza occupante di imporre alcune limitazioni; tra queste si annoverano: i) il diritto di ispezionare le forniture di materiale, che la Corte fa discendere dall’interpretazione analogica dell’art. 59 IV CG che attribuisce tale potere allo Stato di passaggio (para. 97), ii) la facoltà di deviare gli aiuti nell’interesse della popolazione per ragioni di urgente necessità ai sensi dell’art. 60 IV CG (para. 99), iii) l’imposizione alle organizzazioni umanitarie di misure restrittive temporanee ed eccezionali per urgenti ragioni di sicurezza ai sensi dell’art. 63 IV CG (para. 100).  

In ogni caso, ha concluso sul punto la Corte, in ragione dell’obbligo primario in capo alla Potenza occupante di provvedere ai bisogni essenziali della popolazione civile ai sensi degli artt. 55 e 56 IV CG, nessuna delle limitazioni anzidette deve pregiudicare il rispetto dell’obbligo di fornire sufficiente approvvigionamento alla popolazione, né consente la sospensione generalizzata dell’assistenza umanitaria (paras. 99-100). 

L’obbligo di accettare l’assistenza umanitaria delle Nazioni Unite alla luce del diritto internazionale umanitario

Qui si innesta la seconda direttrice argomentativa della Corte in merito all’identificazione degli obblighi di Israele in relazione all’assistenza umanitaria fornita specificamente dalle Nazioni Unite e dalle sue agenzie specializzate, con particolare riferimento ad UNRWA.

È necessario precisare che, secondo la posizione espressa da Israele, non sussisterebbe alcun obbligo di acconsentire alle operazioni di soccorso effettuate da organizzazioni non imparziali e di carattere non esclusivamente umanitario. Tali caratteristiche, a parere dello Stato, non sarebbero soddisfatte da UNRWA in ragione del denunciato coinvolgimento di staff dell’agenzia nei fatti del 7 ottobre 2023 (para. 111). Sulla base di queste posizioni, infatti, il Knesset, aveva adottato nel 2024 due leggi (entrate in vigore il 30 gennaio 2025) che vietano ad UNRWA di operare nel territorio di Israele e che di fatto hanno impedito all’agenzia di realizzare il proprio mandato anche nel territorio palestinese occupato (per una ricostruzione v. qui). 

La Corte ha confutato la tesi israeliana, giungendo ad affermare  che sussiste invece l’obbligo di Israele, in qualità di Potenza occupante, di “accettare e facilitare con tutti i mezzi a sua disposizione i programmi di soccorso a favore della popolazione dei territori palestinesi occupati fintantoché tale popolazione non sarà adeguatamente rifornita, come nel caso della nella Striscia di Gaza, compresi i soccorsi forniti dalle Nazioni Unite e dalle sue entità, in particolare da UNRWA, da altre organizzazioni internazionali e da Stati terzi, e non ostacolare tali soccorsi” (para. 223(3)(b)).

Innanzitutto, i Giudici hanno approfondito il concetto di imparzialità (previsto dal DIU) e di neutralità dell’azione umanitaria (non previsto dal DIU, ma rilevante per determinare l’effettiva operatività di un’organizzazione). Sul punto, la Corte ha affermato che la circostanza che siano state licenziate nove persone a seguito dell’indagine svolta dall’Office of Internal Oversight Services (OIOS) dell’ONU non è sufficiente per concludere che l’intera agenzia non sia neutrale. Al contrario, tale azione, unitamente all’adozione delle raccomandazioni suggerite dal cd. Colonna Report, sono da considerarsi un forte indicatore della neutralità di UNRWA (para. 118).

Ciò premesso, il fulcro del ragionamento della Corte si è incentrato sulla libertà della Potenza occupante di scegliere con quali attori umanitari collaborare per adempiere agli obblighi imposti dal DIU. Infatti, la CIG non ha potuto che osservare come “una Potenza occupant è in linea di principio (“in principle”) libera di scegliere le organizzazioni umanitarie attraverso le quali ottemperare al proprio obbligo di accettare e facilitare l’assistenza umanitaria” (para. 120). 

Da questo presupposto, la Corte ha scelto di seguire un percorso argomentativo incentrato, ancora una volta, sull’interpretazione dell’art. 59 IV CG.  Secondo i Giudici, la libertà di scelta della Potenza occupante incontra il limite dell’obbligo di assicurare il sufficiente approvvigionamento della popolazione (para. 120). Questa impostazione riecheggia anche nel nuovo commentario del CICR all’art. 59 IV CG, che definisce l’obbligo di accettare e facilitare l’assistenza internazionale come un obbligo di risultato, che insorge ogni qualvolta la popolazione locale non disponga dei beni necessari alla propria sopravvivenza ( Commentario 2025, para. 3577). Tuttavia, a parere di chi scrive, questo obbligo di risultato non ha l’effetto di comprimere completamente la libertà di scelta della Potenza occupante che, astrattamente, potrebbe scegliere di collaborare con attori diversi dalle Nazioni Unite, come ad esempio il CICR, purché questi garantiscano un’azione umanitaria imparziale ed efficace ai sensi dell’art. 59 IV CG.

Nell’affrontare questo ulteriore elemento di complessità, la Corte ha sostenuto che solo le Nazioni Unite, ed in particolare UNRWA, siano in grado di garantire l’approvvigionamento della popolazione civile poiché “nelle circostanze attuali, non è possibile replicare la capacità delle Nazioni Unite, che agiscono attraverso UNRWA, di garantire che la popolazione della Striscia di Gaza riceva un sostegno adeguato. UNRWA non può essere sostituita con breve preavviso e senza un adeguato piano di transizione” (para. 121). Certamente, a parere dei Giudici, il ruolo di UNRWA non può considerarsi sostituito dalla Gaza Humanitarian Fundation (GHF), in ragione delle molteplici notizie che hanno riportato non solo l’insufficiente fornitura degli aiuti, ma anche le gravissime violenze subite dalla popolazione nei siti di distribuzione della GHF, con l’uccisione di più di 2.000 palestinesi dal 27 maggio al 4 settembre 2025 (para. 123).

Pur condividendo pienamente le considerazioni svolte dalla Corte in punto alla carenza dei requisiti di imparzialità ed effettività della GHF, si deve tuttavia notare che le argomentazioni svolte in merito all’obbligo di accettare l’assistenza umanitaria delle Nazioni Unite non appaiono del tutto convincenti. La CIG sembra ricercare una soluzione ad hoc ad una complessa questione giuridica, sulla base di considerazioni in punto di fatto, piuttosto che di diritto, applicabili al solo caso di specie. Colpisce constatare che i Giudici non abbiano fatto alcun richiamo al principio cardine del consenso delle parti belligeranti, il cui corollario consiste nella non arbitrarietà del diniego o del ritiro del consenso alla fornitura e facilitazione dell’assistenza umanitaria. L’argomento è stato ampiamente esplorato in dottrina (v. Akande e Gillard), nonché dall’Institut de droit international, il quale ha affermato il “duty of affected States not arbitrarily to reject bona fide offer of humanitarian assistance” (art. VIII, Risoluzione sull’assistenza umanitaria, Bruges, 2003). Non sarebbero mancati alla Corte gli elementi per argomentare in punto all’arbitrarietà del ritiro e del diniego del consenso israeliano all’assistenza umanitaria delle Nazioni Unite e di UNRWA. Un dato di particolare interesse avrebbe potuto essere individuato, ad esempio, nella stipula dello Humanitarian Protocol, annesso all’accordo di cessate il fuoco tra Israele e Hamas del 19 gennaio 2025, nel quale veniva attribuito ad UNRWA – nonostante le accuse di complicità negli eventi del 7 ottobre 2023 – un ruolo centrale nella distribuzione degli aiuti umanitari (per un’analisi v. qui). Questa decisione è stata poi unilateralmente disattesa da Israele, ad ulteriore riprova dell’arbitrarietà e dunque dell’illegittimità della sua condotta.

Assistenza umanitaria e diritti umani

Il ricco percorso argomentativo della Corte non si è esaurito con l’esame delle norme di DIU. Al contrario, con un pregevole esercizio d’interpretazione sistemica, la CIG ha evidenziato come l’obbligo di fornire, consentire e facilitare l’assistenza umanitaria da parte della Potenza occupante derivi anche da numerose disposizioni pattizie sui diritti umani di cui Israele è parte e la cui applicazione extraterritoriale alla popolazione del TPO viene riaffermata (v. Parere sulla costruzione del muro e Parere sulle conseguenze giuridiche delle pratiche di Israele nel TPO, v. anche Concluding Observations del 2011 e del 2019 del Comitato economico e sociale) o affermata per la prima volta (nel caso della CEDAW, della CAT e della CRPD, para. 150)

In particolare, è interessante notare come la Corte abbia superato l’approccio apodittico seguito in precedenza, quando si era limitata ad affermare che “alcuni diritti possono essere esclusivamente materia di diritto internazionale umanitario; altri possono essere esclusivamente materia di diritto dei diritti umani; altri ancora possono riguardare entrambi questi ambiti del diritto internazionale” (Parere sulla costruzione del muro, para. 101 e Parere sulle conseguenze giuridiche delle pratiche di Israele nel TPO, para. 99).

Infatti, nel parere in esame, la CIG ha specificato con estrema diligenza i singoli diritti che devono trovare applicazione nel TPO e ha messo in relazione gli obblighi derivanti dal DIU con quelli previsti dai diritti umani, dando finalmente luogo alla predicata interpretazione complementare del DIU e del diritto internazionale dei diritti umani (ex multis, Heintze e D’Aspremont-Tranchez).

Il tema meriterebbe un approfondimento a sé, che lo spazio di questo blog non ci consente. Tuttavia, pare utile elencare brevemente le numerosissime disposizioni che, secondo la Corte, Israele è tenuta a rispettare, proteggere e attuare nei confronti della popolazione del TPO (para. 147-160). Si tratta del diritto alla vita (ex art. 6 ICCPR e art. 6 CRC), del diritto a non essere sottoposti a tortura o a trattamenti o punizioni crudeli, inumani o degradanti (art. 7 ICCPR, artt. 2 e 16 CAT, art. 37 CRC e art. 15 CRPD), del diritto alla libertà e alla sicurezza (art. 9 ICCPR e art. 37 CRC), del diritto alla libertà di movimento (art. 12 ICCPR), del diritto alla protezione della vita familiare (art. 12 ICESCR), del diritto a un tenore di vita adeguato, comprendente un’alimentazione, un vestiario e un alloggio adeguati, e al continuo miglioramento delle condizioni di vita (art. 11. 1 ICESCR e art. 27 CRC), del diritto al godimento del più alto livello possibile di salute fisica e mentale (art. 12 ICESCR e art. 24 CRC), del diritto all’istruzione (art. 13 ICESCR e art. 24 CRC) e del diritto a non essere oggetto di discriminazione, con particolare riferimento ai diritti delle persone con disabilità e al diritto delle donne incinte e con figli neonati di ricevere cure e alimenti adeguati ai loro bisogni (art. 26 ICCPR, art. 2 CERD, art. 2 CEDAW e art. 4 CRPD).

La Corte ha svolto poi un’altra interessante argomentazione per giustificare gli obblighi di Israele in relazione alla presenza e alle attività di UNRWA, alla luce del diritto internazionale dei diritti umani. In sostanza, i Giudici hanno rilevato che i diritti umani in questione sono stati precedentemente garantiti, non attraverso le azioni di Israele, ma tramite le attività svolte dalle Nazioni Unite, da UNRWA, da altre organizzazioni internazionali e Stati terzi (para. 152). Esempio ne sarebbero i numerosi istituti scolastici e presidi ospedalieri realizzati e mantenuti da UNRWA nella Striscia di Gaza, prima della sua messa al bando nel gennaio 2025. Di talché, le limitazioni imposte da Israele alle attività di UNRWA hanno determinato un aumento proporzionale degli obblighi di tutela dei diritti umani nel TPO in capo ad Israele. Pertanto, con quello che ci sembra un discreto salto logico, la Corte ha concluso sul punto sostenendo che dal diritto internazionale dei diritti umani discende l’obbligo di non ostacolare la presenza e le attività delle Nazioni Unite (para. 161).

Assistenza umanitaria e obblighi di cooperazione con le Nazioni Unite

La Corte ha asserito infine che vi è un obbligo di Israele di cooperare in buona fede con le Nazioni Unite e con UNRWA, prestando assistenza alle azioni da queste intraprese, in ragione della sua qualità di Stato membro dell’organizzazione come previsto dall’art. 2 paragrafi 2 e 5 della Carta ONU. Inoltre, accogliendo lo spunto argomentativo del Segretario Generale ONU, la CIG ha ritenuto che sussista un obbligo di cooperazione con l’organizzazione per promuovere lo sviluppo e il progresso economico ai sensi degli artt. 55 e 56 della Carta.  Secondo la lettura delle norme proposta nel parere, “[a]rticles 55 and 56 of the Charter, among others, operate together with Article 2, paragraphs 2 and 5, to facilitate the actions of the United Nations”. La pronuncia in commento sembra quindi superare l’impostazione tradizionale secondo la quale l’obbligo di cooperazione e di assistenza tra Stati membri e Nazioni Unite sarebbe limitato all’esercizio dell’azione coercitiva del Consiglio di Sicurezza ai sensi del Capitolo VII della Carta (v. H. Aust). 

Tuttavia, si suggerisce di usare cautela prima di addivenire a questa conclusione, poiché la lettura delle opinioni separate o dissenzienti rende evidente la divergenza formatasi tra i Giudici su questo punto di diritto.  Le Giudici Xue e Charlesworth hanno asserito che gli obblighi di cooperazione e assistenza di cui all’art. 2 della Carta ONU non sono limitati alle azioni intraprese dal Consiglio di Sicurezza. Ancora più netta appare l’interpretazione proposta dal Giudice Gomez Robledo il quale, criticando l’approccio timido, eccessivamente formalistico e disconnesso dalla realtà della Corte, ha specificato che l’obbligo di cooperazione si estende oltre la stretta divisione istituzionale tra i principali organi delle Nazioni Unite. Per contro, la Vice Presidente Subutinde ed i Giudici Abraham e Cleveland hanno ribadito con fermezza la loro aderenza all’interpretazione per così dire tradizionale dell’art. 2 para. 5, in forza della quale gli obblighi di cooperazione degli Stati membri dell’ONU sarebbero limitati all’esercizio dei poteri coercitivi del Consiglio di Sicurezza. In sostanza, non si è formato un consenso sufficiente in senso al Collegio giudicante in merito all’interpretazione da attribuirsi al preciso contenuto degli obblighi di cooperazione e assistenza ex art. 2 della Carta ONU (v. anche Lieblich).

Si nota con rammarico che la Corte non abbia ritenuto di approfondire il tema più promettente degli obblighi di cooperazione allo sviluppo ai sensi dell’artt. 55 e 56 della Carta ONU. I Giudici avrebbero potuto cogliere quest’occasione per sviluppare le argomentazioni già svolte dal Comitato economico e sociale, che aveva affermato la responsabilità degli Stati parte di cooperare tra loro e con le Nazioni Unite allo scopo “fornire soccorsi in caso di calamità e assistenza umanitaria in situazioni di emergenza, compresa l’assistenza ai rifugiati e agli sfollati interni”, con particolare riferimento al diritto al cibo (v. General Comment No.12 del 1999, para. 38). Similmente, con riferimento al diritto alla salute, è stato affermato che “nello spirito dell’articolo 56 della Carta delle Nazioni Unite, delle disposizioni specifiche del Patto (articoli 12, 2.1, 22 e 23) […] gli Stati parti dovrebbero riconoscere il ruolo essenziale della cooperazione internazionale e rispettare il loro impegno ad agire congiuntamente e separatamente per realizzare pienamente il diritto alla salute” (v. General Comment No. 14 del 2000, para. 38).

Quest’interpretazione avrebbe potuto sostenere la forza argomentativa dell’obbligo di accettare e facilitare l’assistenza nel rispetto dei diritti fondamentali nel TPO, rientrando peraltro nell’ambito rationae materiae del quesito formulato dall’AG ONU, che verteva testualmente sugli obblighi di Israele in materia di assistenza umanitaria e assistenza allo sviluppo (“humanitarian and development assistance”). 

Osservazioni conclusive

Con il parere in commento, la CIG ha offerto un fondamentale e atteso strumento ermeneutico delle norme internazionali in materia di assistenza umanitaria in situazioni di occupazione militare. L’accurata ricostruzione delle norme di DIU viene arricchita dall’interpretazione sistemica e complementare delle rilevanti disposizioni sui diritti umani, denotando un approccio particolarmente moderno ed innovativo. Meno convincenti risultano, invece, le argomentazioni svolte per giustificare l’obbligo della Potenza occupante di accettare l’assistenza umanitaria delle Nazioni Unite e di UNRWA, nonché, più in generale, per definire la portata degli obblighi di cooperazione e assistenza previsti dalla Carta ONU. 

Nel complesso, gli sforzi profusi dall’AG ONU e dalla CIG nell’addivenire ad un chiarimento del quadro giuridico di riferimento sono senz’altro degni di lode. Tuttavia, non si può non osservare come, a fronte delle gravissime violazioni del diritto internazionale che hanno condotto alla indicibile crisi umanitaria ancora in atto a Gaza, le Nazioni Unite e i suoi Stati membri non abbiano utilizzato strumenti maggiormente incisivi. Si pensi, ad esempio, alla “imposizione” dell’assistenza umanitaria attraverso l’adozione di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza, come era avvenuto con successo nel conflitto in Siria con la risoluzione 2165 (2014), più volte rinnovata sino al 2020 (v. qui e in dottrina Zimmermann). Queste considerazioni ci portano a concludere che la profonda crisi del multilateralismo attualmente in atto non si caratterizzata per la mancanza di mezzi, ma piuttosto per la carenza di volontà dei decisori politici di utilizzare i molteplici strumenti del diritto internazionale a disposizione della comunità internazionale per la risoluzione dei conflitti e per il ripristino della pace e della sicurezza internazionale.

Alan Amadio (Università degli Studi di Trento)

Il 17 ottobre 2025 è stata pubblicata la decisione della Camera preliminare I (PTC I) della Corte penale internazionale (CPI) che accerta l’inadempimento dell’Italia riguardo agli obblighi di cooperazione ai sensi dello Statuto di Roma nella ben nota vicenda del mancato arresto del generale libico Almasri (per i primi commenti v. anche Crippa 2025c e Castellaneta). 

Nel mese successivo alla decisione della PTC I si sono susseguite numerose evoluzioni, che hanno riportato il caso Almasri, e più in generale la giustizia penale internazionale e il modo in cui l’Italia si è relazionata con il suo principale strumento, al centro della discussione pubblica. I giudici della CPI non si sono ancora pronunciati in merito al possibile deferimento dell’inadempimento italiano all’Assemblea degli Stati Parte dello Statuto di Roma (ASP) e/o al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, ma si sono comunque registrati nel frattempo importanti sviluppi. Si pensi alla questione di legittimità costituzionale di alcune norme della legge interna di cooperazione con la CPI (la tanto discussa legge 237/2012) sollevata dalla Corte di Appello di Roma, o alla risposta italiana alla richiesta della PTC I di fornire informazioni aggiuntive sullo stato dei procedimenti giudiziari interni vertenti sulla mancata cooperazione, in cui si è altresì adombrata la volontà politica di procedere nel prossimo futuro a una riforma della stessa legge 237/2012. Da un lato, tali sviluppi potrebbero effettivamente convincere le giudici della PTC I a non procedere nel caso di specie al referral ex art. 87(7) dello Statuto di Roma (St.), dal momento che una pronuncia di incostituzionalità o una riforma legislativa potrebbero rimediare per il futuro ad alcune delle carenze legislative interne che hanno determinato la mancata cooperazione nell’arresto e nella consegna alla Corte di un sospettato. Dall’altro lato, non mancano, tanto nella risposta formale italiana quanto nelle dichiarazioni pubbliche di fonti governative, forti indizi di ambiguità che sembrano palesare la perdurante volontà politica di condizionare l’adempimento degli obblighi assunti nei confronti della CPI a supposti e preminenti interessi di «sicurezza nazionale» (v. i par. 5 e 6 della risposta italiana). Dichiarazioni che, peraltro, ripropongono alcune giustificazioni dell’operato governativo la cui patente insostenibilità era già stata dimostrata sia dalla relazione conclusiva del Tribunale dei Ministri sia dalla PTC I proprio con la decisione del 17 ottobre 2025. Tali insistite posizioni appaiono ancor più discutibili alla luce dell’arresto di Almasri da parte delle autorità libiche, che sembrerebbero (ma il condizionale è d’obbligo) aperte anche alla possibilità di offrire alla CPI quella cooperazione che invece è mancata da parte dell’Italia. 

In questo quadro, quindi, appare ancora più pressante l’esigenza di analizzare i meriti (e anche qualche demerito) della decisione della PTC I con cui è stato accertato l’inadempimento dell’Italia dei propri obblighi di cooperazione con la CPI. Tuttavia, prima di entrare nel merito della decisione e delle sue possibili conseguenze, giuridiche e politiche, pare opportuno riassumere gli snodi fondamentali del caso per come si è sviluppato fino a qui. 

Il caso Almasri fino a qui

Osama Almasri (o anche Elmasry) Njeem è un membro della milizia libica nota come ‘Forza di deterrenza speciale’ (RADA) nonché (ex) capo della polizia giudiziaria di Tripoli, asseritamente coinvolto, quantomeno a partire dal 2015, nella commissione di crimini di guerra e crimini contro l’umanità all’interno della prigione di Mitiga ai danni di migranti e oppositori (v. Crippa-Parsi). Come risulta dalla stessa decisione della PTC I (par. 1), già agli inizi di ottobre 2024 Almasri era destinatario di una richiesta (segretata e classificata come non urgente) di emissione di mandato d’arresto da parte dell’Ufficio del Procuratore della CPI.

Fra il 17 e il 18 gennaio 2025, a seguito di  notizie circa la presenza del sospettato all’interno dell’area Schengen, la PTC I accelerava le procedure e – essendosi convinta, a maggioranza, che ci fossero dei «reasonable grounds» per ritenere Almasri responsabile della commissione di crimini internazionali – emetteva un mandato di arresto ex art. 58 St. e sollecitava la Cancelleria della Corte a inviare delle richieste di cooperazione, tra cui anche richieste urgenti di arresto provvisorio ex art. 92 St., a diversi Stati Parte sul cui territorio il sospettato avrebbe potuto trovarsi o comunque aver transitato.

La mattina del 19 gennaio, agendo sulla base della red notice apposta dall’Interpol sempre su richiesta della CPI, la D.I.G.O.S. di Torino procedeva ad arrestare in via cautelare Almasri, comunicandolo altresì alla Corte di Appello di Roma (competente ai sensi della legge 237/2012) e al Ministero della Giustizia. Tuttavia, il 21 gennaio la Corte di Appello di Roma dichiarava il non luogo a provvedere sulla convalida dell’arresto, essendo lo stesso avvenuto ‘di iniziativa’ della polizia giudiziaria e, dunque, secondo la discussa (v. Chiavario; Caianiello-Meloni, Gavrysh 2025a, Bolici-di Martino; Parsi; Poltronieri Rossetti 2025a; Vanacore; Crippa-Colorio; Nappi; Marino; Gavrysh 2025b; Labrini; Poltronieri Rossetti 2025b; Procaccino) interpretazione della legge 237/2012 data dal Procuratore Generale presso la Corte di Appello di Roma e fatta propria dai giudici della stessa, in modo irrituale poiché «non previsto dalla legge» e non preceduto dalla «prodromica e irrinunciabile interlocuzione» con il Ministro della Giustizia, «titolare dei rapporti» con la CPI. D’altra parte, la persistente inazione da parte del Ministro della Giustizia, limitatosi a una tardiva e laconica nota in cui asseriva di stare ancora valutando il «complesso carteggio», ha impedito di sanare ex post eventuali irregolarità della procedura d’arresto mediante l’applicazione di una nuova e autonoma misura cautelare. Anzi, immediatamente dopo la scarcerazione Almasri veniva attinto da un ordine di espulsione del Ministro dell’Interno e rimpatriato con un volo di Stato italiano direttamente in Libia, dove veniva lasciato a piede libero. 

Già nelle settimane immediatamente successive all’apparentemente confusa e maldestra gestione della richiesta di cooperazione nell’arresto e nella consegna di Almasri, iniziavano dei procedimenti tanto a livello nazionale quanto a livello internazionale. Sotto al primo profilo, venivano presentati alla Procura di Roma diversi esposti nei confronti del Presidente del Consiglio e dei Ministri Nordio (Giustizia) e Piantedosi (Interno), nonché del Sottosegretario Mantovano, per favoreggiamento personale e peculato (v. qui e qui). Da tale esposto originavano i procedimenti a carico dei Ministri, necessariamente devoluti al Tribunale dei Ministri (qui la relazione conclusiva dello stesso), nel cui quadro si è da poco registrato sia il voto della Camera con cui si è negata l’autorizzazione a procedere ai sensi dell’art. 96 Cost., sia la conseguente decisione del Tribunale dei Ministri di archiviare il procedimento. A livello internazionale, invece, il 17 febbraio la PTC I ha invitato l’Italia a presentare delle osservazioni per giustificare la propria condotta e il 21 febbraio l’Ufficio del Procuratore ha richiesto di procedere ai sensi dell’art. 87(7) St. per accertare la violazione da parte dell’Italia dell’obbligo di cooperazione con la Corte (v. anche Crippa 2025a). A valle della presentazione di memorie e di ben due proroghe dei termini su specifica richiesta italiana, motivata dalla presenza dei già menzionati procedimenti domestici, la PTC I si è espressa con la decisione qui presa in esame, che tra l’altro, stando alla più recente giurisprudenza della CPI, non sarebbe neppure appellabile (v. la critica di Goto). A livello internazionale si segnalano, inoltre, la richiesta di un’asserita vittima di Almasri rivolta all’Ufficio del Procuratore della CPI affinché avvii dei procedimenti ex art. 70 St. (Offences against the administration of justice) a carico dei vertici italiani (v. il commento di De Tommaso) e la recente presentazione, su istanza di un’altra vittima, di un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo vertente sulle possibili responsabilità dell’Italia per i medesimi fatti.

Per completare il quadro, occorre poi dar conto di altri due sviluppi. Il primo attiene al fatto che il 12 maggio 2025 la Libia ha provveduto a depositare presso la Cancelleria della Corte una dichiarazione di accettazione della giurisdizione della CPI ai sensi dell’art. 12(3) St. con riferimento ai presunti crimini commessi sul suo territorio tra il 2011 e la fine del 2027. Con tale mossa, la Libia ha sostanzialmente integrato l’iniziale base giuridica delle indagini della CPI nella situazione libica, ossia il referral da parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ex art. 13(b) St. (risoluzione 1970/2011). In tal modo la giurisdizione della CPI sulla situazione si è cementata ulteriormente, superando anche le critiche che finora erano state mosse nei confronti dell’assenza di una limitazione temporale all’interno del referral (v. Crippa 2025b). D’altra parte, era proprio a partire da una valutazione critica circa l’assenza di un «temporal link to the events that triggered the 2011 referral» che la giudice Socorro Flores Liera si era opposta alla decisione della maggioranza di emettere un mandato di arresto contro Almasri (v. opinione dissenziente, par. 8). Il secondo sviluppo riguarda l’arresto di Khaled Mohamed Ali El Hishri, intervenuto il 16 luglio 2025 ad opera delle autorità tedesche. Come si evince dal mandato d’arresto, El Hishri (anche noto come ‘Al-Booti’ o ‘Sheikh Khaled’) è sospettato di essere uno dei membri fondatori della milizia RADA, nonché superiore diretto di Almasri (par. 94), con cui condivide gran parte dei capi d’accusa sempre relativi agli asseriti crimini internazionali commessi all’interno della prigione di Mitiga. Nel confronto tra la cooperazione tedesca e la mancata cooperazione italiana occorre comunque dar conto della diversa esposizione dei due Stati Parte sul versante della gestione dei flussi migratori, condizionata altresì dai rapporti consolidati tra l’Italia e le milizie libiche legittimate(si) come organi statali (su cui v. anche Meloni 2025a). Tuttavia, gli sviluppi richiamati e ancor di più il recente arresto di Almasri da parte delle stesse autorità libiche rendono particolarmente evidente la pavidità e forsanche la scarsa lungimiranza della decisione italiana di non prestare assistenza alla CPI per tutelare, sul piano politico, i propri rapporti con la Libia. Per quel che concerne, invece, le carenze giuridiche di tale scelta, si passa ora ad analizzare direttamente la decisione resa dalla PTC I. 

Il contenuto della decisione della PTC I

La decisione della PTC I appare particolarmente rigorosa nel vagliare tutte le argomentazioni avanzate dal governo italiano a difesa del suo operato, anche ove ciò non era propriamente indispensabile per accertare l’intervenuta violazione degli obblighi di cooperazione codificati nello Statuto di Roma. 

Infatti, fin dall’inizio del procedimento ex art. 87(7) St. era di assoluta evidenza che quantomeno l’obbligo di consultazione con la Corte ex art. 97 St. fosse stato sicuramente violato (v. anche Poltronieri Rossetti 2025b, p. 30 e Gavrysh 2025b, p. 125-127). Tale norma dispone, infatti, che qualora uno Stato Parte riceva una richiesta di cooperazione «in relation to which it identifies problems which may impede or prevent the execution of the request, that State shall consult with the Court without delay in order to resolve the matter». La ratio della disposizione è, per l’appunto, quella di compensare l’assenza nello Statuto di cause legittime di rifiuto a cooperare con la Corte, garantendo agli Stati Parte la disponibilità di un ‘meccanismo consultivo’ da utilizzare per far presente gli «inevitabili problemi pratici» scaturenti dalle richieste di cooperazione della CPI, meccanismo che però presume una buona fede di fondo tanto da parte della Corte quanto da parte del singolo Stato (v. Kreß-Prost, Article 97, p. 2575-2576). Nessuna delle molteplici difficoltà pratiche lamentate da parte italiana nel dare attuazione all’arresto di Almasri è mai stata comunicata alla Corte prima di rendere di fatto impossibile l’adempimento dell’obbligo di cooperazione (par. 30-33 della decisione). All’opposto, a fronte di molteplici tentativi da parte della Cancelleria della Corte, tra il 19 e il 21 gennaio, di avere un confronto con le autorità italiane, e in special modo con quel Ministero della Giustizia «titolare dei rapporti con la Corte Penale Internazionale», non solo nessuna procedura di consultazione ex art. 97 St. è stata avviata, ma neppure sono state mai fornite alla Corte le informazioni specifiche sull’udienza di convalida dell’arresto di Almasri che essa chiedeva (par. 6-7 e 31). Inoltre, anche successivamente al rimpatrio di Almasri in Libia, la condotta delle autorità italiane continuava a essere evasiva, con il Ministero della Giustizia che comunicava alla Corte – dopo reiterate richieste da parte di questa – la liberazione ed espulsione del sospettato solo a giorni di distanza dai fatti, specificando altresì che «these matters d[id] not fall within its competence», bensì sotto quella del Ministero dell’Interno (par. 10). Ciò, tra l’altro, finisce per confutare la precedente scelta del Ministro della Giustizia di rivendicare al proprio dicastero un centrale ruolo politico e non di mero ‘passacarte’ nei rapporti con la Corte (v. sul punto Pecorella). Infine, nemmeno nella propria memoria l’Italia ha mai provato a elaborare delle spiegazioni circa il perché non si sia mai consultata con la Corte (par. 34). 

A ogni modo, come detto, la PTC I si spende nel condurre un esame completo della situazione. Innanzitutto, richiamandosi al precedente della Camera d’appello (AC) in tema di mancata cooperazione (CPI, AC, Judgment in the Jordan Referral re Al-Bashir Appeal, ICC-02/05-01/09-397-Corr, 2019, par. 8), le giudici della PTC I identificano due diversi requisiti ai sensi dell’art. 87(7) St. necessari al fine di accertare l’inadempimento di uno Stato Parte: i) verificare che lo Stato interessato non abbia adempiuto a una richiesta di cooperazione e ii) appurare che tale inadempienza sia sufficientemente grave da impedire alla Corte di esercitare le funzioni e i poteri che le sono conferiti dallo Statuto. Come precisato dalla stessa PTC I, nel caso del mancato arresto di Almasri l’accertamento del secondo requisito è piuttosto semplice, dal momento che la mancata consegna del sospettato, riportato e rilasciato in Libia, ha fondamentalmente precluso ogni possibile attività da parte della Corte (par. 28), che infatti non potrà procedere in contumacia (v. Procaccino, p. 60-62). Per quanto riguarda, invece, l’accertamento dell’effettivo inadempimento, la Corte scinde l’analisi isolando le diverse – e a volte contraddittorie – giustificazioni avanzate da parte italiana: gli ostacoli derivanti dalla legge 237/2012 sulla cooperazione; l’esistenza di una richiesta concorrente di estradizione da parte della Libia; gli errori contenuti nel mandato di arresto; le ragioni di ordine pubblico e sicurezza nazionale che avrebbero portato all’espulsione di Almasri. 

Sotto al primo profilo, l’argomentazione avanzata dall’Italia verte essenzialmente sulla corretta interpretazione della legge 237/2012 data dalla Corte di Appello di Roma, la quale avrebbe altresì operato in conformità all’art. 59(2)(b) St. che richiede effettivamente un sindacato giurisdizionale interno sulla correttezza e legalità della procedura seguita per effettuare l’arresto del sospettato voluto dalla CPI (par. 35 e 37). Pertanto, secondo l’Italia, il rilascio di Almasri sarebbe figlio di una legittima e finanche necessaria applicazione della normativa interna, valorizzata dallo Statuto stesso, da parte di un organo giudiziario indipendente (par. 37). Tuttavia, la Corte richiama un’altra norma statutaria, l’art. 88, che obbliga gli Stati Parte a dotarsi di procedure interne adatte ad adempiere a tutte le richieste di cooperazione previste dalla Parte IX dello Statuto (par. 38). Pertanto, al di là dell’esistenza di interpretazioni alternative e di poteri di sanatoria degli eventuali vizi, occorre registrare che i possibili ostacoli derivanti da una legislazione interna carente non escludono agli occhi della CPI l’inadempimento (ibidem; v. anche l’art. 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati). Inoltre, la Corte chiarisce definitivamente l’inconsistenza della lamentela avanzata dall’Italia circa il non aver ricevuto la richiesta di cooperazione direttamente per il tramite del Ministero della Giustizia ai sensi dell’art. 2(1) della legge 237/2012. Infatti, le giudici della PTC I segnalano come il canale ufficiale di comunicazione tra la Corte e l’Italia, anche per le richieste di cooperazione, sia stato individuato – e mai modificato – nell’ambasciata italiana dell’Aja (v., sul tema del mancato utilizzo della lingua italiana o di quella francese nei documenti trasmessi, Pecorella e Poltronieri Rossetti 2025b, p. 24) e che, in ogni caso, il Ministero della Giustizia era stato avvisato anche direttamente dalla Corte immediatamente e ‘ben prima’ che avesse luogo l’udienza di convalida (par. 39). 

Per quanto concerne il secondo punto, l’Italia, a partire dalle memorie di maggio 2025, ha asserito la presenza di una richiesta concorrente di estradizione a carico di Almasri formulata dalle autorità libiche per gli stessi fatti per cui la CPI aveva emanato un mandato d’arresto. Alla luce di ciò, secondo la posizione italiana, non solo il Ministro della Giustizia si era trovato a dover valutare l’ordine di precedenza delle plurime domande di cooperazione ex art. 2(2) della legge 237/2012 e art. 90 St., ma altresì la CPI stessa sarebbe incorsa in una violazione del proprio Statuto non avendo preliminarmente consultato le autorità libiche, contravvenendo così al principio di complementarietà (par. 40). Le giudici della PTC I confutano anche tale secondo argomento. Innanzitutto, rilevano, l’Italia non ha estradato Almasri alla Libia, ma lo ha rimpatriato «as a free man» (par. 42). In secondo luogo, anche ove si volesse ammettere la bontà della ricostruzione dei fatti operata nella memoria di maggio – trascurando, per l’appunto, che tale richiesta libica è emersa solo a mesi di distanza dagli eventi, non essendo stata neppure menzionata nel corso delle informative parlamentari (v. Poltronieri Rossetti 2025b, p. 35) –, la Corte sottolinea come proprio ai sensi dell’art. 90 St. invocato dall’Italia essa avrebbe dovuto notificare alla CPI di aver ricevuto una richiesta di estradizione concorrente (par. 43; v. anche Ceparano). Pertanto, la Corte è particolarmente severa nell’affermare che «Italy misrepresents the Rome Statute’s complementarity system and shows a misunderstanding of the concept of admissibility» (par. 43) e che «Italy has not complied with any element of this procedure and its actions have been wholly contrary to the requirements, spirit and purposes of article 90» (par. 44).

In merito, poi, agli errori contenuti nel mandato di arresto emanato dalla PTC I e al fatto che tale decisione fosse stata assunta a maggioranza e non all’unanimità, nella decisione si sposa l’opinione della Procura secondo cui tali errori erano meramente tipografici e in alcun modo impattavano sulla coerenza del mandato e sull’identificazione del tempus commissi delicti (par. 47-48), e si censura l’argomentazione sul secondo punto, statuendo – anche qui in modo decisamente perentorio – che «Italy cannot, in good faith, question the validity of a decision that was issued in accordance with the Court’s legal framework merely because the decision was not unanimous» (par. 49). 

Infine, per quanto riguarda l’ultima argomentazione, essa merita una trattazione più approfondita.

La (ir)rilevanza dello stato di necessità

Infatti, con il quarto degli argomenti identificati dalla PTC I nelle submissions italiane, viene avanzato il tema delle ragioni di ordine pubblico e sicurezza nazionale che sarebbero state alla base della decisione del Ministro degli Interni di espellere Almasri, immediatamente dopo il suo rilascio, dal territorio italiano (par. 51). Come notano le stesse giudici della PTC I, quello italiano sembrerebbe essere un tentativo di invocare un presunto stato di necessità come causa di esclusione dell’illiceità della propria mancata cooperazione ai sensi dell’art. 25 del Progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati per fatti internazionalmente illeciti (ARSIWA) (par. 52). Tale difesa viene basata sulla circostanza per cui al momento dell’arresto di Almasri vi erano «concrete risks that retaliatory acts could be perpetrated against Italian citizens in Libya», provata peraltro da «[w]hat happened in Libya in the months following the Almasri case, which also led to the exodus of several Italians» (ibidem). Sotto questo profilo, la Corte lamenta l’eccessiva scarsità di informazioni fornite dall’Italia che rende di fatto poco chiaro il motivo per cui un soggetto considerato così pericoloso abbia dovuto essere non solo espulso, ma altresì ricondotto direttamente in Libia, centro della sua attività asseritamente criminale (par. 53). Inoltre, le giudici della PTC I sottolineano come «matters of domestic law», come in questo caso le ragioni di ordine pubblico e sicurezza nazionale poste alla base dell’ordine di espulsione, non possano comunque essere invocate dallo Stato Parte per giustificare il proprio inadempimento (ibidem). 

Questa è forse la parte del ragionamento della PTC I che risulta prima facie meno convincente. È vero, infatti, che le informazioni fornite dal governo italiano circa le possibili minacce di ritorsioni da parte delle milizie libiche sono sempre state troppo poche e sibilline per poter operare un’ampia valutazione giuridica della portata delle stesse (ma v. l’analisi di Labrini, p. 54-60 e quella condotta dal Tribunale dei Ministri nella propria relazione, in cui – p. 86-88 – si esclude tanto la rilevanza dell’art. 25 ARSIWA quanto quella dell’art. 54 c.p.). Tuttavia, è altrettanto vero che basarsi unicamente sulla irrilevanza delle «questioni giuridiche interne» per asserire la responsabilità di uno Stato Parte per mancata cooperazione rischia di rafforzare quella tendenza al «cinico solipsismo» (Kawai) che ha già ispirato la giurisprudenza recente della Corte in materia di immunità ratione personae (v. CPI, PTC II, Finding under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by Mongolia, ICC-01/22-90, 2024, su cui v. specificamente Cimiotta e Milo). Infatti, al di là della questione contingente dell’ordine di espulsione del Ministro dell’Interno e della sicura violazione anche a tal riguardo dell’obbligo di previa consultazione in buona fede con la Corte ex art. 97 St., si può intravedere un problema squisitamente di diritto internazionale attinente all’applicabilità o meno della causa di giustificazione dello stato di necessità declinata nei termini di presunte ragioni di ‘sicurezza nazionale’ (v. anche di Martino). In questo senso, la PTC I avrebbe forse potuto essere più incisiva, analizzando a fondo i limiti di applicabilità dell’art. 25 ARSIWA e del diritto consuetudinario ivi potenzialmente codificato (v. Corte internazionale di giustizia, Progetto Gabčíkovo-Nagymaros (Ungheria/Slovacchia), 1997, par. 51-52; contra Sloane; dubbiosa Paddeu, p. 414). Ciò, infatti, avrebbe avuto anche il merito di aprire un dialogo con gli Stati Parte sempre più preoccupati dalle conseguenze del proprio supporto – anche nella forma di esecuzione dei mandati di arresto pendenti – a una Corte sotto pesante attacco da parte di plurimi membri del Consiglio di Sicurezza. D’altra parte, lo stato di necessità negli ARSIWA non è «a political pretext for conduct ‘that knows no law’», bensì «a legal principle narrowly defined by cumulative conditions» (Crawford, p. 306). Pertanto, avrebbe potuto essere utile, per esempio, avere una determinazione della CPI in merito alla possibilità di qualificare l’obbligo generale di cooperare ex art. 86 St. come uno di quegli obblighi che escludono in radice la possibilità di invocare lo stato di necessità proprio ai sensi dell’art. 25(2)(a) ARSIWA, nonostante siano presenti altre norme statutarie che pure prendono in considerazione ragioni di sicurezza nazionale per derogare all’obbligo di produrre documenti o rivelare informazioni considerate sensibili (art. 72 e 93(4) St.). Oppure, al contrario, l’argomentazione avanzata dall’Italia – per dire il vero in modo piuttosto confuso – avrebbe potuto rappresentare un’occasione per fissare dei criteri concreti per identificare nella pratica i casi in cui un ‘interesse essenziale’ dello Stato Parte potrebbe venire messo in pericolo dalla cooperazione con la Corte o per risolvere il bilanciamento tra questo e il sicuro ‘interesse essenziale dell’intera comunità internazionale’ a veder perseguiti gli autori di crimini internazionali (art. 25(1)(a) e (b) ARSIWA).

Il rinvio della decisione in merito al possibile referral

Da ultimo, occorre dar conto della decisione delle giudici della PTC I, assunta a maggioranza, di rinviare la determinazione in merito alla possibilità di deferire l’inadempimento dell’Italia all’Assemblea degli Stati Parte (ASP) o al Consiglio di Sicurezza ex art. 87(7) St. Tale meccanismo di referral ha l’obiettivo di incrementare l’effettività del regime di cooperazione disposto dallo Statuto, garantendo alla Corte la possibilità di far seguire alla propria attività di controllo giurisdizionale sul mancato rispetto delle norme statutarie anche un’attività di controllo politico a opera di attori esterni (Stahn, p. 237). Ancor prima di eventuali considerazioni in merito all’impossibilità che il Consiglio di Sicurezza si erga nelle circostanze attuali a promotore della CPI, o relative allo scarso mordente delle procedure previste per l’intervento dell’ASP (su cui v. Poltronieri Rossetti 2025b, p. 32-35) – le quali comunque non mancano di strumenti anche piuttosto incisivi di naming and shaming (per un elenco sia consentito rimandare ad Amadio, p. 74) – occorre segnalare che la PTC I si è divisa sul possibile impatto che i procedimenti interni potrebbero avere sulla cooperazione futura da parte dell’Italia nell’arresto e nella consegna alla CPI dei sospettati. 

La maggioranza si è richiamata alla previa giurisprudenza della Corte, ai sensi della quale il deferimento «is not an automatic consequence of a finding of a failure to comply with a request for cooperation, but rather this determination falls within the discretion of the Chamber» (CPI, AC, Judgment on the Prosecutor’s appeal against Trial Chamber V(B)’s “Decision on Prosecution’s application for a finding of non-compliance under Article 87(7) of the Statute”, ICC-01/09-02/11-1032, 2015, par. 53). Nell’esercizio di tale potere discrezionale, i giudici della Corte sarebbero chiamati a prendere in considerazione tutti i fattori rilevanti nello specifico caso per determinare se effettivamente in quella data situazione il referral sia lo strumento più efficace per ottenere la cooperazione dello Stato interessato (ibidem, par. 53). Pertanto, la maggioranza ha ritenuto di posporre la decisione in merito al referral per poter avere nel frattempo – e comunque entro il 31 ottobre (v. qui la risposta italiana, già menzionata nell’incipit) – maggiori informazioni dall’Italia in merito ai propri procedimenti interni, considerandoli di ‘importanza cruciale’ per poter determinare l’opportunità o meno di un eventuale deferimento all’ASP e/o al Consiglio di Sicurezza nell’ottica di promuovere la cooperazione futura (par. 59 della decisione della PTC I). A rafforzare questa posizione contribuiscono un precedente della Camera preliminare IIrelativo al Sud Africa (CPI, PTC II, Decision under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by South Africa with the request by the Court for the arrest and surrender of Omar Al-Bashir, ICC-02/05-01/09-302, 2017) e la constatazione della complessità della situazione in cui si è venuta a trovare l’Italia data l’improvvisa presenza di Almasri sul territorio e la ‘apparente’ confusione generata dall’intervento di diversi organi che per la prima volta si trovavano a dover eseguire una richiesta di arresto e consegna della CPI (par. 58 e 60). Effettivamente occorre registrare come nella maggior parte dei casi precedenti in cui la Corte ha accertato la mancata cooperazione di uno Stato Parte (v. qui la lista), al di là delle decisioni rese nei confronti degli Stati di nazionalità del sospettato, era stato lo stesso Stato inadempiente a invitare sul proprio territorio, a volte anche per diretta richiesta di organizzazioni regionali quale l’Unione Africana, un soggetto ricercato dalla CPI (ma v. CPI, PTC II, Decision on the Cooperation of the Federal Republic of Nigeria Regarding Omar Al-Bashir’s Arrest and Surrender to the Court, ICC-02/05-01/09-159, 2013, par. 11-13 in cui proprio l’assenza di un invito diretto da parte delle autorità nigeriane a presenziare ad un evento dell’Unione Africana e il poco tempo per valutare gli step necessari per arrestare il Presidente Al-Bashir hanno spinto la PTC II a decidere di non deferire la Nigeria all’ASP e/o al Consiglio di Sicurezza). 

In ogni caso, l’opinione della maggioranza non pare convincente. Innanzitutto, il paragone con la precedente decisione di non deferire il Sud Africa né all’ASP né al Consiglio di Sicurezza non sembra essere del tutto calzante. In quel caso, infatti, prima della pronuncia da parte della CPI ex art. 87(7) St. vi era già stata una sentenza, definitiva, da parte della Corte d’appello Suprema sudafricana che aveva accertato come il governo del Sud Africa avesse violato i propri obblighi di cooperazione ai sensi dello Statuto e della legge nazionale di attuazione (par. 58; v. anche Meloni 2024, p. 76-77). I procedimenti interni italiani, invece, perlomeno per come svoltisi sino a qui, si sono concentrati solo sulla responsabilità penale personale di alcuni soggetti di vertice e sono finora mancate delle valutazioni di più ampio respiro capaci di incidere sulla cooperazione futura, quale avrebbe potuto essere, ad esempio, un ipotetico giudizio di legittimità costituzionale della legge 237/2012 (v. soprattutto Labrini, p. 45-51; Poltronieri Rossetti 2025b, p. 28-29 e Procaccino, p. 88-89). Va però detto che dopo la decisione della PTC I qui commentata, il 30 ottobre 2025, la Corte di Appello di Roma ha in effetti sollevato una questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 11 e 13 della legge 237/2012 «nella parte in cui, in mancanza di un atto del Ministro della giustizia che dia seguito alla richiesta della CPI di arresto e consegna e di sequestro […] trasmettendo gli atti al Procuratore generale, non consentono a quest’ultimo di adempiere all’obbligo di cooperazione con la CPI chiedendo nei confronti della persona ricercata i provvedimenti indicati nella richiesta di cooperazione della CPI» (par. 24 dell’ordinanza), «con la conseguenza che l’Autorità giudiziaria non può adempiere agli obblighi dello Stato parte dello Statuto, che incombono anche su di essa quale espressione di un potere dello Stato parte, pur quando le richieste di cooperazione della CPI le pervengono perché direttamente inoltrate dalla CPI ai sensi dell’art. 87(1)(b) dello Statuto» (par. 46). Tale circostanza è stata peraltro sottolineata anche nella risposta ufficiale italiana depositata alla CPI il 31 ottobre 2025 (par. 6). Ad ogni modo, come sottolineato dalla giudice Socorro Flores Liera nella propria opinione parzialmente dissenziente, a differenza del Sud Africa l’Italia non è mai entrata in consultazione con la Corte ai sensi dell’art. 97 St., nonostante le plurime richieste della CPI in tal senso (par. 5 dell’opinione parzialmente dissenziente). In aggiunta, l’unico motivo per cui l’Italia ha parlato nella propria memoria dei procedimenti attivati a livello interno è stato per chiedere delle estensioni ai limiti temporali, senza mai menzionarli, invece, come motivo di rassicurazione della Corte circa il proprio impegno anche futuro nella cooperazione (v. anche par. 6 dell’opinione parzialmente dissenziente). Infine, non si può non sottolineare come nella decisione della PTC II relativa al Sud Africa menzionata dalla maggioranza, l’esistenza di procedimenti interni vertenti sulla mancata cooperazione sia stata solamente uno degli elementi presi in considerazione per determinare che non fosse necessario nel caso di specie procedere a un referral all’ASP o al Consiglio di Sicurezza. L’altro elemento è riconducibile direttamente all’amara considerazione dell’inefficacia del referral come strumento di cooperazione, dal momento che rispetto alla ‘saga Al Bashir’ i sei precedenti referral di Stati Parte inadempienti sia all’ASP sia al Consiglio di Sicurezza non avevano portato ad alcun risultato (CPI, PTC II, Decision under article 87(7) of the Rome Statute on the non-compliance by South Africa, cit., par. 138). 

Uno Statuto di Roma senza Roma?

Come già accennato, a prescindere da quale sarà la determinazione conclusiva delle giudici della PTC I sul referral, le conseguenze giuridiche sull’Italia derivanti dall’accertato inadempimento dei propri obblighi di cooperazione saranno minime, se non del tutto inesistenti (v. anche Gavrysh 2025b, p. 139-142). Ciò, comunque, non toglie rilevanza all’aspetto politico delle stesse, accentuato dal ruolo risalente e finora consolidato dell’Italia (e dei suoi giuristi) nell’immaginare, creare e difendere una corte permanente deputata a perseguire i più gravi crimini internazionali (v. anche il comunicato della SIDI). Pertanto, considerando anche il recente esempio dell’Ungheria, che ha avviato le procedure per recedere dallo Statuto di Roma, non può non preoccupare il crescente divario tra la Corte e le posizioni del governo italiano (v. anche l’analisi contenuta in Poltronieri Rossetti, “The Enforcement of Arrest Warrants Issued by the International Criminal Court: Between the Duty to Cooperate and Realpolitik”, in IYIL XXXIV (2024), 2025, in corso di pubblicazione). Difficilmente si assisterà a una scelta simile a quella ungherese da parte italiana, né parrebbe fondata una sospensione o estinzione dello Statuto nei confronti dell’Italia come forma di reazione all’inadempimento (v. Kreß-Prost, Article 87, p. 2490 e Gavrysh 2025b, p. 141), però i motivi di attrito con la CPI sono ormai numerosi (v. da ultimo la comunicazione ex art. 15 St. presentata a carico di esponenti del governo e di aziende italiane per asserite complicità nei crimini internazionali in corso a Gaza) e capaci di minare un supporto alla Corte che sarebbe ora più essenziale che mai, indebolendo di fatto tanto la CPI quanto l’Italia (v. in questo senso già De Sena). Per recuperare, sotto a tale profilo, non bastano procedimenti penali interni retrospettivi. A essere davvero rilevanti al fine di riallineare l’Italia all’ecosistema della giustizia penale internazionale, segnalandone la disponibilità politica e capacità giuridica di cooperare in futuro, e di evitare una situazione di ‘inottemperanza strutturale’ degli obblighi assunti con la ratifica dello Statuto (Meloni 2025b), sarebbero le riforme legislative interne (v. anche Bekou). A tal proposito, sarebbe senz’altro meritorio procedere – come peraltro sembra adombrare la risposta italiana alle richieste di chiarimento della PTC I – a emendare la legge 237/2012 sulla cooperazione con la Corte, che ancorché suscettibile di un’interpretazione diversa da quella data dalla Corte di Appello di Roma e conforme agli obblighi statutari (v. in particolare Gavrysh 2025b, p. 134-137) è comunque ‘nata già vecchia’ a livello di impostazione (v. soprattutto Caianiello-Meloni e Procaccino, p. 81-82). Inoltre, al di là dell’improbabile recesso italiano dallo Statuto di Roma, per far sì che Roma sia anche concretamente e non solo formalmente parte del progetto ivi rappresentato, pare più che opportuno riaprire anche il dibattito sull’adozione di un codice dei crimini internazionali italiano, chiarendo alla Corte, agli altri Stati Parte e ai propri cittadini di voler prendere la giustizia internazionale sul serio. 

Rachele Magnaghi (Università degli Studi di Milano)

Introduzione

Il sistema multilaterale dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) attraversa oggi una fase di crescente pressione, segnata da molteplici fattori concomitanti, tra cui il perdurante stallo dei negoziati multilaterali, dalla paralisi dell’Organo di risoluzione delle controversie e dall’obsolescenza di alcune norme  elaborate in un contesto economico, climatico e tecnologico profondamente mutato rispetto a quello attuale. A questi elementi si aggiungono le difficoltà strutturali legate al processo decisionale, caratterizzato dalla regola del consensus, che ostacolano la capacità dell’Organizzazione di rispondere in modo tempestivo ed efficace alle trasformazioni dell’economia e alle nuove dinamiche globali. Muovendo da tale quadro, il contributo si propone di esaminare in chiave critica la risposta dell’Unione europea alle politiche tariffarie statunitensi, soffermandosi in particolare su una delle due proposte di Regolamento avanzate dalla Commissione europea in attuazione della Dichiarazione congiunta UE–USA (Sezione 1). In particolare, l’analisi si propone di fornire una lettura introduttiva della risposta europea alla luce della normativa dell’OMC, inserendola nel contesto della crisi e dei profondi cambiamenti che investono l’Organizzazione e, più in generale, l’assetto multilaterale del commercio mondiale.

Negli ultimi anni, infatti, l’OMC è stata segnata da un progressivo indebolimento del multilateralismo e dal riemergere di logiche di tipo realista nelle relazioni economiche internazionali. Tale fenomeno si è manifestato in modo emblematico nella politica estera degli Stati Uniti (USA), i quali, a partire dall’amministrazione Trump del 2018, hanno adottato diverse misure commerciali protezionistiche e interventiste, giustificandole invocando la necessità di garantire la sicurezza nazionale e di tutelare l’industria interna. Tuttavia, le più recenti misure tariffarie adottate dall’amministrazione statunitense risultano difficilmente compatibili con la normativa dell’OMC e si pongono piuttosto come strumenti di proiezione del potere geopolitico, svincolati dalla logica delle eccezioni previste dagli accordi multilaterali. La prassi americana interpreta in modo distorto il concetto di reciprocità, fondamento del diritto OMC, disattendendo il suo significato giuridico sostanziale di bilanciamento negoziale tra diverse concessioni tariffarie e riducendolo a una mera equivalenza numerica tra i dazi applicati dagli altri membri dell’OMC sui prodotti statunitensi e quelli imposti dagli USA sulle importazioni.

Con il decreto esecutivo “Liberation Day” del 2 aprile 2025, l’amministrazione statunitense ha dichiarato lo stato di emergenza economica e ha imposto un dazio universale del 10 % su quasi tutte le importazioni, accompagnato da tariffe “reciproche” aggiuntive variabili – fino al 50 % – nei confronti dei Paesi con cui gli USA denunciano squilibri commerciali persistenti. L’amministrazione statunitense  ha inoltre introdotto nuove tariffe doganali sotto la Sezione 232 del Trade Expansion Act del 1962, che consente al Presidente di imporre dazi qualora l’importazione di determinati prodotti stranieri – tra cui acciaio, alluminio, automobili e metalli critici, incluso il rame – sia ritenuta una minaccia per la sicurezza nazionale.

Non solo l’impatto delle nuove tariffe si è fino ad ora rivelato negativo per l’economia globale e per gli stessi Stati Uniti, ma tali misure hanno rappresentato una chiara manifestazione del progressivo distacco degli USA dal quadro normativo multilaterale dell’OMC, configurando una vera e propria violazione dei suoi principi fondamentali.

Questo orientamento aggressivo ha suscitato reazioni immediate e diversificate tra i membri dell’OMC, mettendo in luce le tensioni tra le politiche unilaterali e il sistema multilaterale. La Cina, in mancanza di comportamenti interlocutori concreti da parte degli Stati Uniti, ha respinto la possibilità di aprire un dialogo negoziale, optando invece per una risposta di natura sia commerciale che giuridica. La Cina ha reagito alle misure tariffarie statunitensi con diverse iniziative, tra cui un significativo aumento dei dazi sulle importazioni provenienti dagli USA, e ha formalmente adito l’Organo di risoluzione delle controversie dell’OMC, sostenendo che le misure adottate dagli USA violano le norme dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (GATT, General Agreement on Tariffs and Trade), in particolare gli articoli relativi al trattamento della nazione più favorita (MFN) e alle concessioni tariffarie. Analogamente, il Brasile ha avviato consultazioni ufficiali, denunciando la violazione dei principi fondamentali dell’OMC e sta valutando l’adozione di contromisure tariffarie.

Altri membri dell’OMC, tra cui l’Unione europea (UE), il Regno Unito e il Giappone, hanno invece intrapreso negoziati bilaterali con gli Stati Uniti, giungendo a intese volte a mitigare l’impatto delle tariffe imposte. Tali accordi prevedono, in diversi settori, riduzioni tariffarie concordate e misure di cooperazione economica, contribuendo a ridurre le tensioni commerciali e a mantenere, seppur parzialmente, la stabilità economica bilaterale.

Questi sviluppi mostrano come i membri dell’OMC tendano ad adottare strategie differenti di fronte ai nuovi problemi economici globali e a quelle che essi percepiscono come violazioni commesse da altri membri, rivelando al contempo differenti interpretazioni del sistema multilaterale e sensibilità diverse nei confronti delle regole dell’OMC. Gli Stati Uniti privilegiano un approccio fondato sulla prevalenza della sicurezza nazionale, sostenendo che l’imposizione reiterata di tariffe rappresenti un mezzo legittimo per riequilibrare gli scambi e tutelare interessi strategici, anche quando tale impostazione risulti difficilmente conciliabile con le regole del sistema multilaterale. Paesi come la Cina e il Brasile cercano di tutelare i propri interessi economici e di affrontare eventuali violazioni da parte di altri membri all’interno del sistema multilaterale dell’OMC, ricorrendo in particolare all’Organo di risoluzione delle controversie. Al contrario, altri membri, tra cui l’Unione europea, il Regno Unito e il Giappone, paiono preferire negoziati bilaterali mirati nei casi di violazioni particolarmente gravose per la loro economia, evidenziando come la necessità di protezione nazionale e settoriale possa, in certi casi, prevalere sulla coesione e sull’efficacia dell’ordine commerciale multilaterale.

In questo contesto si inserisce la Dichiarazione Congiunta UE–USA del 21 agosto 2025, formalizzata con il “Joint Statement on a United States-European Union framework on an agreement on reciprocal, fair and balanced trade”, che appare come un tentativo di ripristinare stabilità e prevedibilità nelle relazioni transatlantiche. Tuttavia, dietro le intenzioni positive emergono criticità significative, quali la compatibilità dell’intesa con le regole dell’OMC e la credibilità dell’Unione europea come paladina e difensore del multilateralismo e del sistema basato su regole (rule-based system). Tali problematiche riflettono questioni più ampie che coinvolgono l’OMC, tra cui la progressiva perdita di centralità dell’Organizzazione nelle relazioni commerciali internazionali, il rischio di possibili abusi del sistema multilaterale, le dinamiche di potere tra i membri e una profonda trasformazione dei settori di influenza all’interno dell’Organizzazione, descritta come una vera e propria “inversione dei ruoli” tra i membri dell’OMC. È proprio alla luce di questo contesto che, nelle sezioni successive, verrà analizzata la risposta dell’Unione europea alle tariffe americane.

Inquadramento dell’intesa UE–USA e delle prime due proposte di regolamento europee avanzate per la sua attuazione

Come anticipato, l’intesa UE–USA delinea un quadro di cooperazione commerciale finalizzato a stabilizzare le relazioni transatlantiche, a seguito dell’adozione di tariffe unilaterali da parte degli Stati Uniti. Il documento è articolato in diciannove “sezioni” e non in veri e propri articoli o principi, circostanza che ne rafforza la natura meramente politica. In tal senso, l’intesa non è stata sottoposta all’iter preordinato per le proposte legislative, confermando la sua natura non vincolante sul piano giuridico, come successivamente esplicitato anche dall’Unione europea. Invero, come emerge dal titolo stesso (“Framework”), dal preambolo e dal linguaggio utilizzato nel testo, l’intesa è volta a configurare un atto politico e programmatico, finalizzato a definire le linee direttrici di una futura cooperazione economica, piuttosto che uno strumento giuridicamente vincolante idoneo a generare diritti e obblighi ai sensi dell’articolo 2 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969. Essa costituisce, infatti, una dichiarazione d’intenti da considerarsi priva di effetti vincolanti sul piano del diritto internazionale.

Secondo la Dichiarazione Congiunta, l’Unione europea si è impegnata a rimuovere i dazi all’importazione sui prodotti industriali statunitensi e a garantire un accesso preferenziale per alcuni beni agricoli e ittici (Sezione 1), mentre gli Stati Uniti hanno concordato di disapplicare il dazio più alto tra quello previsto dal principio della nazione più favorita (MFN) e il 15%, con esenzioni per settori strategici come aeromobili, farmaci e risorse non disponibili sul mercato interno (Sezione 2). Per quanto riguarda il settore automobilistico, gli Stati Uniti si sono impegnati a non introdurre tariffe aggiuntive su veicoli e componenti qualora il dazio MFN sia pari o superiore al 15% (Sezione 3). È interessante notare, in questo ultimo caso, che tali obblighi non sono subordinati all’esecuzione immediata degli impegni assunti da parte dell’UE nella Sezione 1, bensì alla mera presentazione da parte dell’Unione delle necessarie proposte legislative per attuare le riduzioni tariffarie concordate.

L’intesa prevede inoltre l’adozione di regole di origine comuni, una più stretta cooperazione energetica, che comprende l’impegno dell’Unione europea ad acquistare prodotti energetici dagli Stati Uniti, tra cui gas naturale liquefatto, petrolio e tecnologie nucleari, per un valore stimato di 750 miliardi di dollari entro il 2028. Essa contempla inoltre azioni congiunte in materia di investimenti strategici, con previsioni di ulteriori investimenti europei negli Stati Uniti per circa 600 miliardi di dollari entro lo stesso periodo, nonché una collaborazione rafforzata nei settori della difesa e della sicurezza, degli standard e della regolamentazione, con l’obiettivo di ridurre le barriere non tariffarie e promuovere il riconoscimento reciproco degli standard tecnici, in particolare nel comparto automobilistico.

Il Commissario europeo al commercio, Maroš Šefčovič, ha definito la dichiarazione come la “miglior intesa possibile in circostanze molto difficili”. L’UE, invero, sostiene che l’intesa permetta di ridurre le tensioni tariffarie e di proteggere l’industria europea da ulteriori dazi, configurandosi come un compromesso necessario in un contesto politico ed economico complesso. Tuttavia, numerosi analisti e rappresentanti politici europei hanno sollevato critiche riguardo ai possibili effetti negativi, sia economici che politici, dell’intesa, evidenziando inoltre preoccupazioni sulla “prevedibilità” e “certezza” delle relazioni commerciali transatlantiche. Si osserva, inoltre, che le concessioni europee, in particolare in materia di accesso ai mercati e tariffe, sembrano discostarsi dalle strategie suggerite da suggerite esperti di diritto del commercio internazionale e istituti di ricerca. Ciò evidenzia come l’intesa possa essere interpretata come contraria al sistema multilaterale dell’OMC, anche se adottata in risposta alle pratiche commerciali ritenute scorrette dagli Stati Uniti.

Questa scelta solleva interrogativi sulla capacità dell’UE di conciliare la protezione dei propri interessi industriali con la difesa di un ordine commerciale globale basato su regole condivise, evidenziando un compromesso che privilegia soluzioni bilaterali a scapito della coesione e dell’efficacia del sistema multilaterale.

Di particolare rilievo, in tale contesto, risulta essere la Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’adeguamento dei dazi doganali all’importazione di determinate merci originarie degli Stati Uniti d’America e all’apertura di contingenti tariffari per le importazioni di determinate merci originarie degli Stati Uniti d’America. Questa proposta, insieme alla Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla non applicazione dei dazi doganali sulle importazioni di determinate merci, costituisce il principale passaggio legislativo attraverso cui l’Unione europea intende dare attuazione alle riduzioni tariffarie previste dalla Sezione 1 dell’intesa.

La prima proposta di Regolamento introduce invero la completa eliminazione dei dazi doganali sui beni industriali di origine statunitense importati nell’UE, come specificati negli allegati I e II. Tali beni comprendono, tra gli altri, macchinari, autoveicoli e loro componenti, legno e pasta di legno, carta e cartone, prodotti ceramici e articoli in cuoio. La Commissione sostiene che l’eliminazione dei dazi sui beni industriali di origine statunitense potrebbe contribuire a rafforzare la competitività del mercato interno dell’Unione, riducendo i costi di importazione dei beni industriali statunitensi per le imprese europee. Più precisamente, l’azzeramento totale delle tariffe – già nulle o molto basse per la maggior parte dei prodotti – dovrebbe favorire una maggiore disponibilità di beni industriali per imprese e consumatori europei, senza tuttavia compromettere le cosiddette “sensibilità” dell’UE, vale a dire i settori considerati strategici o vulnerabili.

Inoltre, tale proposta di Regolamento prevede l’istituzione di contingenti tariffari (TRQ, Tariff Rate Quotas) per una selezione di prodotti ittici e agricoli statunitensi considerati non sensibili (allegato III) che includono frutti di mare, noci, prodotti lattiero-caseari, frutta e verdura fresca e trasformata, alimenti trasformati, cereali e semi di piantagione, olio di soia, carne di maiale e bisonte. Anche in questo caso, la Commissione invoca l’esigenza di promuovere una maggiore apertura commerciale, bilanciando la liberalizzazione del mercato con la tutela degli interessi dei produttori europei. Invero, diversi prodotti interessati dai contingenti tariffari – come frutta a guscio e merluzzo dell’Alaska – rappresentano fonti rilevanti di approvvigionamento per l’industria di trasformazione europea, evidenziando l’importanza concreta di queste misure nell’economia reale.

La seconda proposta di Regolamento riguarda invece la proroga dell’esenzione daziaria già applicata all’astice statunitense. Tale misura, introdotta nel 2020 e decaduta il 31 luglio 2025, verrebbe rinnovata ed estesa anche ai prodotti derivati dall’astice lavorata.

Tuttavia, trattandosi di mere proposte legislative, l’entrata in vigore di tali misure rimane subordinata all’adozione dell’atto da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, secondo la procedura legislativa ordinaria. Va sottolineato che, se già la compatibilità dell’intesa politica UE–USA con le norme dell’OMC era stata oggetto di critiche, la questione assume ora maggiore rilevanza: trattandosi di regolamenti veri e propri – e dunque atti vincolanti dell’Unione europea – diviene fondamentale valutarne attentamente la conformità al diritto dell’OMC. Al contempo, risulta complesso ipotizzare un risultato pienamente compatibile, considerando che l’attuazione degli impegni contenuti nell’intesa quadro implicherebbe l’adozione di misure che, di per sé, non risultano pienamente allineate alle regole multilaterali vigenti e in particolare al principio MFN.

Criticità principali: compatibilità con la normativa OMC e possibile violazione del principio della nazione più favorita

L’articolo I del GATT 1994 sancisce il principio MFN, stabilendo che ogni vantaggio commerciale – come una riduzione dei dazi o un trattamento preferenziale – concesso da un Paese membro a un altro Stato deve essere automaticamente esteso a tutti gli altri membri dell’OMC, al fine di evitare qualsiasi forma di discriminazione tra partner commerciali.

Alla luce di tali premesse, le proposte di regolamento presentate dall’UE per l’attuazione dell’intesa appaiono problematiche, poiché suscettibili di configurare trattamenti differenziati. In particolare, la prima proposta, che prevede l’eliminazione dei dazi per i beni industriali statunitensi e l’adozione di trattamenti preferenziali per specifici prodotti agricoli e ittici, potrebbe configurare una discriminazione nei confronti degli altri membri dell’OMC, i quali non beneficerebbero delle stesse concessioni. Ciononostante, per accertare se si configuri una violazione del principio MFN, è necessario verificare se tale misura possa rientrare nelle eccezioni espressamente previste dal GATT. Invero, il GATT 1994 disciplina una serie di eccezioni al principio MFN negli articoli XX, XXI e XXIV, che consentono, in circostanze specifiche, una deroga a tale principio. Un’analisi giuridica approfondita mostra tuttavia che nessuna di queste disposizioni appare pienamente applicabile al caso in esame. Le misure previste dall’intesa UE–USA e dalle relative proposte di regolamento non rientrano nelle categorie di eccezioni contemplate.

L’articolo XX, che prevede eccezioni generali per motivi quali la tutela della salute, della sicurezza pubblica o dell’ambiente, non può essere invocato nel caso delle misure europee. Infatti, gli impegni assunti dall’UE nell’ambito dell’intesa UE–USA perseguono esclusivamente finalità economiche e non rientrano tra gli obiettivi di interesse pubblico elencati dalla norma.

Neppure l’articolo XXI, relativo alle eccezioni giustificate da motivi di sicurezza nazionale e interpretato restrittivamente  dalla giurisprudenza dell’OMC, risulta pertinente nel contesto in esame. In particolare, nel caso Russia – Traffic in Transit (WT/DS512), il Panel ha chiarito che tale clausola deve essere interpretata in maniera stringente e può essere invocata solo in presenza di un’effettiva emergenza internazionale di entità comparabile, per gravità, a una situazione di conflitto armato, o di conflitto armato latente, o di tensione acuta o crisi, o di instabilità generale che coinvolge o circonda uno Stato (par. 7.111). Il Panel ha inoltre precisato che divergenze politiche o economiche tra membri, pur potendo essere significative, non sono di per sé sufficienti a costituire un’“emergenza internazionale”, salvo che implichino interessi di difesa o militari o la necessità di mantenere l’ordine pubblico (par. 7.75). Inoltre, nel caso US – Steel and Aluminium Products (Turkey) (WT/DS564), il Panel, esaminando l’invocazione dell’Articolo XXI(b)(iii) del GATT 1994 da parte degli Stati Uniti, che sostenevano che i dazi su acciaio e alluminio fossero giustificati per motivi di sicurezza nazionale, ha rilevato che essendo le misure motivate principalmente da ragioni economiche interne – come pare essere nel caso di specie – esse non potevano costituire una reale emergenza nelle relazioni internazionali (par. 7.157-7.158). Ne consegue che le condizioni previste dall’articolo XXI del GATT non ricorrono nel contesto della risposta dell’UE alle tariffe statunitensi, poiché non può configurarsi un’emergenza internazionale nei termini delineati dalla giurisprudenza dell’OMC, confermandone pertanto l’inapplicabilità della clausola.

Infine, la proposta di regolamento non potrebbe essere giustificata nemmeno alla luce dell’articolo XXIV, che consente deroghe esclusivamente per la costituzione di unioni doganali o aree di libero scambio. Invero, tale articolo non offre un fondamento giuridico valido per contestualizzare le proposte di regolamento nell’ambito dell’intesa UE–USA. Tale dichiarazione, infatti, non configura né un accordo internazionale né, a fortiori, un accordo regionale in senso stretto, ma si presenta come un’intesa bilaterale settoriale, priva dei requisiti necessari per beneficiare delle deroghe previste dal GATT. La stessa Commissione ha riconosciuto che l’intesa, oltre ad avere un carattere prevalentemente politico, non potrebbe formalizzarsi come un’intesa di libero scambio ai sensi dell’articolo XXIV, essendo incompatibile con le condizioni e i criteri stabiliti dalla normativa multilaterale.

In conclusione, la proposta di regolamento in esame non potrebbe essere ricondotta a nessuna delle eccezioni ammesse dal sistema multilaterale dell’OMC e, di conseguenza, solleva fondati dubbi di compatibilità con il principio di non discriminazione come sancito dal principio MFN del GATT 1994. Tali circostanze pongono l’Unione europea in una posizione contraddittoria e delicata, con potenziali gravi ripercussioni sull’OMC e sulla credibilità del sistema multilaterale di commercio basato su regole condivise.

Il dilemma dell’UE come paladino del multilateralismo in un mondo OMC in profonda transizione e in crisi

L’Unione europea ha assunto e mantenuto, nel corso dei decenni, il ruolo di membro attivo dell’OMC nella promozione del commercio multilaterale, della cooperazione internazionale e del rispetto delle regole. Tuttavia, l’intesa recentemente siglata con gli Stati Uniti genera una tensione evidente tra questa immagine normativa e le esigenze economiche e geopolitiche immediate. Da un lato, l’UE – che inizialmente aveva criticato le tariffe statunitensi per essere in contrasto con la normativa dell’OMC – rischia di compromettere la propria credibilità internazionale qualora venga percepita come disposta ad accettare soluzioni incompatibili con il diritto del commercio internazionale, in nome di un pragmatismo forzato. Dall’altro lato, l’Unione, sottoposta a forti pressioni interne da parte dei settori industriali più colpiti, che richiedono interventi immediati per attenuare gli effetti dei dazi statunitensi, si trova nella necessità di adottare misure celermente operative.

Seppur per alcuni comparti, l’intesa può rappresentare un “male minore” rispetto al proseguimento dello scontro tariffario, a livello globale essa rappresenta il simbolo dell’indebolimento di un sistema delle relazioni commerciali fondato sulle regole. In questo contesto, l’Unione europea rischia di apparire incoerente rispetto ai propri principi fondativi, basati su un commercio regolato da norme condivise e tutelato dagli articoli 3.5 e 21 del Trattato sull’Unione europea (TUE). L’intesa conclusa con gli Stati Uniti appare, nella sostanza, meno come un compromesso negoziale equilibrato e più come uno strumento volto a limitare le pretese statunitensi. Ciò crea una contraddizione palese, che espone l’Unione a critiche sia interne – da parte delle proprie industrie e cittadini – sia potenzialmente esterne, da parte di altri membri dell’OMC.

In altre parole, l’Unione europea, storicamente paladina del multilateralismo e sostenitrice della riforma del sistema commerciale internazionale, si trova oggi in una posizione ambigua, costretta a bilanciare la protezione dei propri interessi economici immediati con un approccio che rischia di entrare in tensione con il sistema multilaterale che essa stessa ha contribuito a costruire. A complicare ulteriormente il quadro, i BRICS (Brasile, Russia, India, Cina e Sudafrica) si propongono come difensori del multilateralismo, accentuando le tensioni già presenti all’interno dell’OMC e contribuendo alla frammentazione del sistema commerciale internazionale.

In tale contesto, l’OMC appare sempre più vulnerabile a un uso strumentale delle proprie regole, con un progressivo indebolimento della prevedibilità nelle relazioni economiche globali e un graduale svuotamento del valore dei principi cardine commerciali. Si osserva una vera e propria “inversione dei ruoli”, in cui Paesi che tradizionalmente hanno perseguito i propri interessi a scapito del sistema OMC – cavalcando, ad esempio, l’onda tariffaria statunitense – oggi si fanno portavoce degli interessi multilaterali e denunciano violazioni da parte dei membri fondatori dell’Organizzazione, ribaltando le dinamiche di legittimazione e potere.

La Cina ha storicamente posto rilevanti sfide al sistema normativo dell’OMC, per effetto delle differenze strutturali rispetto alle economie di mercato consolidate e del ruolo predominante delle imprese statali (State-Owned Enterprises, SOE) nella propria economia. Tali entità, sostenute da sussidi statali e interventi governativi, hanno consentito alla Cina di favorire specifici settori strategici e di acquisire vantaggi competitivi difficilmente contestabili sul piano giuridico internazionale. Nonostante le reiterate osservazioni di altri membri dell’OMC concernenti la trasparenza e la gestione della sovraccapacità produttiva, la Cina invoca oggi il principio del multilateralismo e mira a consolidare una posizione di leadership globale. Analogamente, India e Russia, pur avendo adottato comportamenti non pienamente conformi alla normativa dell’OMC e allo spirito multilaterale, si propongono oggi come sostenitori di un sistema multilaterale da preservare e riformare. Queste dinamiche accentuano la frammentazione geopolitica dei negoziati commerciali, in cui blocchi regionali, alleanze strategiche e politiche industriali nazionali diventano centrali.

Tali fenomeni indeboliscono ulteriormente un sistema già compromesso. Senza un sistema di enforcement robusto, gli accordi dell’OMC diventano più fragili e il rispetto delle regole più opzionale che obbligatorio, rafforzando la tensione diplomatica. Il conflitto non si limita più al tradizionale Nord-Sud, ma coinvolge anche la legittimità normativa e il concetto stesso di potere all’interno dell’economia globale.

Conclusione

La recente intesa UE–USA e le relative proposte di regolamento dell’UE rappresentano un esempio concreto di come, nel mondo globalizzato odierno, le dinamiche geopolitiche possano tradursi in effetti significativi sul piano giuridico, in particolare nell’ambito del diritto del commercio multilaterale, evidenziando la multidisciplinarietà della materia commerciale, che si colloca in modo imprescindibile all’intersezione tra economia, politica e diritto internazionale.Nel caso di specie, la sfaccettatura politica sembra contrastare addirittura quella di carattere giuridico, mettendo in tensione gli obiettivi di tutela industriale e di coerenza normativa, e, in senso più ampio, accentuando la crisi del sistema multilaterale.Se da un lato le risposte europee offrono una risposta pragmaticamente necessaria alle politiche tariffarie statunitensi, dall’altro pongono l’Unione europea di fronte ad un bivio: preservare la propria posizione storica di membro rispettoso del sistema basato sulle regole dell’OMC e del multilateralismo, oppure cedere al pragmatismo di misure finalizzate a tutelare specifici settori industriali, pur in contrasto con il sistema multilaterale.

La futura credibilità dell’Unione europea come difensore del sistema regolatorio globale dipenderà, quindi, dalle modalità dell’attuazione dell’intesa EU–USA, così come dalle azioni concrete che l’UE intraprenderà, insieme agli altri membri dell’OMC, al fine di riaffermare l’autorevolezza del sistema multilaterale e promuoverne la riforma. Se l’Unione riuscirà a gestire efficacemente questa tensione, potrà riconquistare un ruolo di leadership e contribuire al ripristino di un modello di multilateralismo commerciale efficace e fondato su regole. Al contrario, se continuerà lungo la linea tracciata dall’intesa, rischierà di vedere sminuito il suo “ruolo guida” nel contesto multilaterale, che essa stessa ha contribuito a creare per garantire la stabilità economica globale.

Questo lavoro è stato sostenuto dal progetto SERICS (PE00000014) nel­l’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza del MUR finanziato dall’Unione Europea – NextGenerationEU

Cecilia Nota (Università di Torino – Centro Alti Studi per la Difesa)

Introduzione

Il 14 maggio 2025, il Tribunale dell’Unione europea (Tribunale UE) si è pronunciato sul caso Stevi e The New York Times c. Commissione, annullando la decisione con cui quest’ultima aveva negato ai ricorrenti l’accesso ai messaggi di testo presumibilmente scambiati tra la Presidente della Commissione Von der Leyen e l’amministratore delegato di Pfizer Bourla nel contesto delle trattative per l’acquisto dei vaccini anti-COVID-19. La vicenda ha avuto ricadute anche sul piano politico-istituzionale (Alemanno 2025), ed è sfociata in una mozione di censura del Parlamento europeo contro la Presidente della Commissione, discussa e respinta dalla maggioranza dell’Aula. In tal senso, la sentenza ha riacceso il dibattito sul diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni europee, nella sua articolazione con i doveri di trasparenza, conservazione e documentazione dell’azione amministrativa.

La pronuncia del Tribunale si colloca all’incrocio tra tale impianto normativo e le sfide poste dall’evoluzione tecnologica della comunicazione istituzionale. Al centro della richiesta delle ricorrenti vi è, infatti, la questione, inedita e solo in apparenza marginale, della natura giuridica dei messaggi di testo scambiati tramite dispositivi mobili e della loro eventuale inclusione nella nozione di ‘documento’ ai fini dell’accesso. Il Tribunale è stato, così, chiamato a confrontarsi con questioni che non attengono solo alla trasparenza documentale, ma investono direttamente il principio di buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta. Si tratta di un nodo apparentemente tecnico, che tuttavia sollecita interrogativi più ampi sulla capacità del diritto dell’Unione di garantire tracciabilità, controllo democratico e accountability nel mutato contesto operativo dell’amministrazione digitale (Hillebrandt 2024).

Il presente contributo si propone, dunque, di analizzare criticamente la pronuncia del Tribunale. Nel primo e nel secondo paragrafo si esamineranno rispettivamente il quadro normativo di riferimento e i contenuti essenziali della sentenza; nel terzo si affronterà il nodo qualificatorio, non sciolto dal Tribunale, relativo alla nozione di ‘documento’ rilevante ai fini dell’accesso.

1. Il quadro normativo: trasparenza, diritto di accesso ai documenti delle istituzioni e buona amministrazione nell’ordinamento dell’Unione

Il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione trova il suo fondamento primario nell’art. 15(3) TFUE, che riconosce a ogni cittadino e persona fisica o giuridica residente nell’UE «il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto». Tale diritto è garantito dagli artt. 41 e 42 della Carta, espressione dei principi di buona amministrazione e trasparenza (Adam Tizzano 2024, p. 410; Santini 2004, p. 119), a loro volta corollari del principio democratico sancito dall’art. 10(3) TUE (Lock 2019; Piroddi 2014, p. 1764).

Come rilevato in dottrina, l’UE è un’organizzazione internazionale «fondata sul principio di trasparenza» (Spagnolo 2024, p. 81), la cui affermazione normativa si è consolidata gradualmente (Art. A Trattato di Maastricht, Art. 255(1) Trattato CE) fino al riconoscimento come obiettivo generale dal Trattato di Lisbona (Lenaerts 2004). Il principio è oggi sancito da diverse disposizioni dei Trattati e della Carta dei diritti fondamentali (Art. 1(2) TUE, art. 10(3) TUE, art. 15 TFUE, art. 42 Carta). La Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha confermato questo status, interpretando la legislazione dell’Unione alla luce del principio di trasparenza anche in assenza di richiami espliciti (Craig de Búrca 2024, pp. 597-605) e affermando che esso costituisce un mezzo per garantire «una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini» (CGUE, Schecke, punto 68) e uno strumento essenziale per assicurare il controllo democratico sull’operato delle istituzioni (Santini 2004, pp. 275 ss.).

La disciplina di dettaglio è contenuta nel Regolamento (CE) 1049/2001, che definisce «i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privati, che disciplinano il diritto di accesso del pubblico ai documenti» (CGUE, Svezia c. Commissione, punto 53; v. Santini 2004, p. 213 ss.; Peers 2001). Il regolamento intende come documento rilevante ai fini del diritto all’accesso «qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative o decisioni di competenza dell’istituzione» (Art. 3(a) Reg. (CE) 1049/2001). Tale definizione è stata interpretata in giurisprudenza in senso ampio, estendendo la tutela anche a documenti trasmessi da terzi (CGUE, Svezia c. Commissione, punto 55; Commissione c. Breyer, punto 36), e risulta centrale per la vicenda in esame, benché, come si vedrà, non sia stata direttamente affrontata dal Tribunale.

Infine, poiché l’obiettivo del regolamento è quello di conferire un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni «il più ampio possibile» (Tribunale UE, Breyer c. Commissione, punto 39; CGUE Svezia c. MyTravel e Commissione, punto 73; Svezia e Turco c. Consiglio, punto 33; Commissione c. Technische Glaswerke Ilmenau, punto 51; Svezia e a. c. API e Commissione, punto 69), le limitazioni cui questo diritto è sottoposto (Art. 4 Reg. (CE) 1049/2001) devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo (CGUE, Svezia c. MyTravel e Commissione, punto 75; Tribunale UE Sison c. Consiglio, punto 63; CGUE Svezia e Turco c. Consiglio, punto 36; Svezia e a. c. API e Commissione, punto 73).

In tale prospettiva, la giurisprudenza ha chiarito che l’effettivo esercizio del diritto di accesso presuppone che le istituzioni provvedano, per quanto possibile e in modo non arbitrario e prevedibile, all’elaborazione e alla conservazione della documentazione relativa alle proprie attività. Si tratta, dunque, di obblighi positivi di organizzazione e tracciabilità documentale, strettamente connessi al principio di buona amministrazione sancito all’art. 41 della Carta (Tribunale UE, Dehousse c. CGUE, punti 38 e 47). Inoltre, il regolamento richiede, all’art. 11, che le istituzioni mantengano dei registri dei documenti in loro possesso e tale disposizione è stata recepita nei regolamenti interni del Consiglio (art. 10, Decisione del Consiglio del 22 marzo 2004 relativa all’adozione del suo regolamento interno 2004/338/CE Euratom) e della Commissione (art. 8, Decisione della Commissione del 5 dicembre 2001 che modifica il regolamento interno 2001/937/CE CECA Euratom).

2. La sentenza T-36/23: la ricostruzione della vicenda e la decisione del Tribunale

La vicenda prende le mosse da un articolo del 2021 in cui la ricorrente, giornalista del New York Times, aveva riportato l’esistenza di messaggi di testo scambiati tra la Presidente della Commissione e l’amministratore delegato di Pfizer nel contesto delle trattative per l’acquisto dei vaccini anti-Covid-19. Successivamente, la ricorrente ha presentato, ai sensi del Regolamento (CE) 1049/2001, una richiesta di accesso a tali messaggi, la quale è stata respinta mediante decisione della Commissione (Decisione di conferma della Commissione C(2022) 8371 del 15 novembre 2022). Secondo quest’ultima, i messaggi non avevano carattere formale, trattandosi di scambi preliminari e accessori, privi di rilevanza istituzionale, e pertanto non erano stati registrati né conservati. La ricorrente ha, quindi, impugnato la decisione della Commissione di fronte al Tribunale, deducendo la sussistenza di elementi probatori idonei a dimostrare non solo l’avvenuto scambio dei messaggi, ma anche la loro rilevanza sostanziale nell’ambito delle trattative condotte direttamente dalla Presidente della Commissione, anche alla luce di informazioni acquisite tramite, inter alia, una relazione speciale della Corte di conti europea.

A sostegno del ricorso proposto, le ricorrenti hanno dedotto tre motivi principali: i) la violazione dell’art. 3(a) del Regolamento (CE) 1049/2001, che definisce la nozione di ‘documento’, nonché dell’art. 11 della Carta; ii) la violazione dell’art. 2(3) dello stesso regolamento, relativo all’ambito di applicazione del diritto di accesso a tutti i documenti detenuti da un’istituzione; iii) la violazione del principio di buona amministrazione, sancito dall’art. 41 della Carta. Il Tribunale ha iniziato e, come si vedrà, terminato il proprio esame con quest’ultimo motivo.

Nel valutare la legittimità della decisione di diniego, il Tribunale ha rilevato che la Commissione aveva dichiarato di non essere in possesso dei documenti richiesti, fondandosi sulla presunzione di veridicità normalmente riconosciuta a simili affermazioni (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 38). Tuttavia, tale presunzione può essere superata sulla base di indizi pertinenti e concordanti forniti dal richiedente (ivi, punto 39), come nel caso di specie. Le ricorrenti, infatti, hanno prodotto elementi numerosi e convergenti, tra cui articoli di stampa (ivi, punti 49-51), trascrizioni di interviste (ivi, punti 52-54), e la già menzionata relazione speciale della Corte dei conti (ivi, punti 55-56). Tali elementi sono stati considerati idonei a dimostrare che la Commissione, in un determinato momento, fosse effettivamente in possesso dei messaggi oggetto della richiesta, facendo così venir meno la presunzione di inesistenza (ivi, punti 57-58).

Una volta superata tale presunzione, spettava alla Commissione l’onere di fornire spiegazioni plausibili e dettagliate circa le attività di ricerca svolte e le ragioni della mancata disponibilità dei documenti richiesti (ivi, punti 40 e 60). Tuttavia, il Tribunale ha constatato l’insufficienza delle informazioni fornite dalla Commissione a tale fine (ivi, punti 67-68), poiché esse non chiariscono, ad esempio, se i messaggi siano stati effettivamente cancellati, se i telefoni della Presidente siano stati oggetto di verifica, o se vi siano stati tentativi concreti di recuperare il contenuto degli stessi (ivi, punti 65-66 e 72). La Commissione si è, dunque, limitata a invocare la mancata registrazione dei messaggi nel sistema documentale, senza motivare in modo adeguato le ragioni della mancata registrazione (ivi, punti 75-76).

Il Tribunale ha, quindi, rilevato che, in violazione del principio di buona amministrazione, sancito all’art. 41 della Carta (Piroddi 2014, p. 1757), la Commissione ha omesso di adottare misure diligenti e trasparenti atte a garantire la conservazione e la reperibilità dei documenti inerenti alle proprie attività istituzionali (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punti 84-85). In assenza di spiegazioni sufficientemente credibili e verificabili, la decisione impugnata è stata annullata, senza che il Tribunale ritenesse necessario esaminare gli ulteriori motivi di ricorso (ivi, punto 86).

3. La ratio decidendi: la centralità del principio di buona amministrazione 

La pronuncia del Tribunale rappresenta una tappa significativa e al contempo emblematica dei limiti attuali nell’evoluzione delle garanzie di trasparenza e accesso ai documenti nel diritto dell’UE. In linea con l’indirizzo della giurisprudenza, che ha progressivamente valorizzato il diritto di accesso ai documenti quale strumento di effettività del principio di trasparenza, il Tribunale ha individuato l’illegittimità della decisione impugnata in una violazione specifica degli obblighi derivanti dal Regolamento (CE) 1049/2001, letti alla luce del principio di buona amministrazione di cui all’art. 41 della Carta.

L’ approccio del Tribunale ha comportato la deliberata esclusione dal proprio ragionamento di una valutazione esplicita sulla portata e qualificazione della nozione di ‘documento’ di cui all’art. 3(a) del Regolamento (CE) 1049/2001, pure oggetto di uno dei motivi di ricorso formulato dalle ricorrenti. È pur vero che, nel corso della sentenza, il Tribunale fa sistematicamente riferimento ai messaggi di testo come “documenti richiesti” (ivi, punto 60). Tuttavia, tale terminologia non va interpretata come una qualificazione giuridica implicita. Il Tribunale si limita, infatti, a riprendere la dicitura utilizzata dai ricorrenti per identificare l’oggetto della domanda di accesso, senza però pronunciarsi sulla loro effettiva natura giuridica ai sensi del regolamento. In questo modo, elude il nodo qualificatorio sollevato, preferendo concentrare il proprio scrutinio sul deficit istruttorio e sulla violazione degli obblighi di diligenza amministrativa (Fiengo 2025, p. 4), nonché sull’assenza di una motivazione plausibile in ordine all’irreperibilità degli atti richiesti (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 81), che la stessa Commissione aveva giustificato con la natura ‘effimera’ dei messaggi di testo e con la sostituzione del dispositivo telefonico della Presidente della Commissione, presumibilmente contenente i messaggi stessi (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 71).

Questo approccio ha un duplice rilievo sul piano sistematico e sostanziale. Da un lato, manifesta una precisa scelta, da parte del Tribunale, di ancorare il controllo giurisdizionale al principio di buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta, superando il mero dato regolamentare e riconoscendo che la trasparenza deve tradursi in obblighi effettivi di diligenza, conservazione e istruttoria a carico delle istituzioni (Alemanno 2025). Dall’altro lato, tuttavia, il mancato confronto con le nuove modalità di comunicazione informale limita la portata precettiva della sentenza e, come conseguenza, il suo valore come precedente innovativo, precludendo una svolta interpretativa idonea ad adeguare il regime di accesso alle condizioni materiali della governancedigitale contemporanea.

In tale contesto, la sentenza pone in evidenza questo rapporto tra diritto di accesso e obblighi positivi di archiviazione dei documenti gravanti sulle istituzioni. Se il diritto di accesso può esercitarsi solo su documenti esistenti (CGUE, Typke c. Commissione, punto 31), è altrettanto vero che l’inesistenza dei documenti non può essere il risultato di una scelta discrezionale dell’istituzione circa ciò che merita o meno registrazione (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 59). Il principio di buona amministrazione implica un obbligo di predisporre e conservare la documentazione funzionalmente rilevante e l’argomento secondo cui i messaggi di testo avrebbero natura ‘effimera’ si pone in contrasto con i parametri di diligenza imposti dal diritto dell’Unione (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punti 81-83). Questa tendenza istituzionale a considerare i messaggi di testo come ‘effimeri’, e quindi non soggetti a registrazione, è evidente. Infatti, non solo tale prassi è stata adottata da altre istituzioni, ma nel caso di specie la Commissione l’ha mantenuta nonostante la raccomandazione della Mediatrice europea a modificarla. Infatti, prima che il caso arrivasse al Tribunale, la questione era già stata oggetto di un’indagine da parte della Mediatrice, la quale aveva concluso che i messaggi di testo possono effettivamente essere considerati documenti ai sensi del Regolamento (CE) 1049/2001, in base al loro contenuto, non al loro supporto. Nonostante una raccomandazione formale di condurre una ricerca adeguata, la Commissione si è rifiutata di modificare la propria posizione.

Inoltre, la scelta del Tribunale rischia di limitare l’impatto della pronuncia anche sotto il punto di vista della trasparenza sostanziale. La sentenza, infatti, si traduce in una censura formale dell’operato della Commissione, ma non impone né offre elementi prescrittivi chiari per una riforma delle sue pratiche di gestione e archiviazione dei documenti digitali. 

In definitiva, la sentenza si segnala per aver richiamato le istituzioni europee al rispetto dei principi di buona amministrazione, diligenza e responsabilità, rigettando la pretesa della Commissione di sottrarsi agli obblighi di documentazione e trasparenza mediante argomenti legati alla natura ‘effimera’ dei messaggi e alla discrezionalità interna sulle regole di archiviazione (Tribunale UE, Stevi e The New York Times c. Commissione, punto 83). Rimane, tuttavia, impregiudicata la questione della qualificazione giuridica della messaggistica istantanea ai fini dell’accesso, privando così la giurisprudenza e la prassi amministrativa delle istituzioni di un fondamentale orientamento evolutivo per adeguare gli attuali schemi regolatori alle sfide contemporanee.

4. La qualificazione giuridica del ‘documento’ rilevante ai fini del diritto di accesso

Proprio in ragione della lacuna poc’anzi delineata, risulta necessario soffermarsi sulla questione, rimasta impregiudicata nella pronuncia del Tribunale. A ben vedere, il Tribunale non ha né affermato né presupposto che i messaggi in questione rientrino nella nozione giuridica di ‘documento’, limitandosi a giudicare la carenza istruttoria e l’insufficienza delle motivazioni addotte dalla Commissione, senza confrontarsi sul piano della qualificazione formale.

In tal senso, il combinato disposto dell’art. 15(3) TFUE e dell’art. 42 della Carta delinea un diritto di accesso che si estende ai «documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto». Tale previsione trova definizione puntuale nell’art. 3(a) del Regolamento (CE) 1049/2001, il quale, come già detto, definisce il documento come «qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell’istituzione».

In giurisprudenza si era già iniziata a delineare un’accezione funzionale e sostanzialistica della nozione di ‘documento’, comprendente anche contenuti informali, non protocollati e appunti a condizione che siano pertinenti rispetto all’attività decisionale o amministrativa dell’istituzione; ne deriva un’accezione centrata non sulla forma o sullo strumento materiale, bensì sulla rilevanza del contenuto rispetto all’attività istituzionale (CGUE, Svezia c. MyTravel e Commissione, punto 88; Consiglio c. Hautala, punto 31). 

Sarebbe, dunque, irrilevante che i messaggi di testo scambiati dalla Presidente della Commissione siano veicolati tramite sistemi di messaggistica istantanea e non costituiscano atti formalizzati secondo modelli tradizionali. Quel che rileva è la loro pertinenza funzionale rispetto alle attività istituzionali, nella specie le trattative per l’acquisto centralizzato dei vaccini anti-COVID-19, settore nel quale la Commissione agiva per delega degli Stati membri, espletando competenze attribuite dall’art. 168(5) TFUE e dalla Decisione (UE) 2021/2121 della Commissione riguardante la gestione degli atti e degli archivi.

Alla luce di tali considerazioni, risulta dunque corretto, ad avviso di chi scrive, concludere che i messaggi oggetto della controversia rientrino nell’accezione giuridica di ‘documento’ ai sensi dell’art. 3 (a) del Regolamento (CE) 1049/2001, poiché contenuti informativi dotati di rilevanza funzionale rispetto all’attività istituzionale della Commissione.

Conclusione

La sentenza del Tribunale relativa al caso Pfizer rappresenta un’occasione mancata per definire il regime di accesso ai documenti nell’era digitale. Pur riaffermando gli obblighi di buona amministrazione e di diligenza istruttoria che gravano sulle istituzioni, il Tribunale ha evitato di qualificare giuridicamente i messaggi oggetto della controversia, eludendo un nodo centrale ai fini dell’evoluzione del regime europeo di trasparenza documentale. La vicenda espone le criticità del sistema di documentazione dell’Unione di fronte a nuove tecnologie come la messaggistica istantanea (Battaglia 2025, pp. 205-206), dove il mancato adempimento degli obblighi di tracciabilità non è più una disfunzione tecnica ma un deficit giuridicamente rilevante.

La distinzione tra comunicazioni formali e informali appare giuridicamente poco sostenibile se si adotta, come qui si ritiene, un’interpretazione funzionale della nozione di ‘documento’, già parzialmente avallato dalla giurisprudenza della Corte, secondo la quale rileva non il mezzo o la forma della comunicazione bensì la sua connessione materiale con l’attività istituzionale. I messaggi oggetto della controversia, pertinenti alle trattative istituzionali condotte dalla Commissione, avrebbero dovuto essere considerati documenti rilevanti ai sensi del Regolamento (CE) 1049/2001 e, come tali, registrati, conservati e, eventualmente, resi accessibili. Sebbene le istituzioni necessitino di un margine di riservatezza nel processo decisionale (Tribunale UE, Sison c. Consiglio, punto 66; CGUE Commissione c. Breyer, punto 53), ciò non può giustificare un’esclusione generalizzata dall’accesso (CGUE, Svezia e Turco c. Consiglio, punto 43; Consiglio c. Access Info Europe, punto 72), poiché è la trasparenza «a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini dell’Unione» (Tribunale UE, De Capitani c. Consiglio, punto 37; CGUE Svezia e Turco c. Consiglio, punto 59).

La decisione della Commissione di non impugnare la sentenza, lasciando scadere i relativi termini, e di adottare, nel luglio 2025, una nuova decisione di diniego (Decisione (UE) della Commissione del 28 luglio 2025, C(2025) 5429) potrebbe rivelare una precisa strategia istituzionale. Da un lato, la Commissione ha evitato il rischio di una pronuncia della Corte ancora più vincolante sulla qualificazione dei messaggi istantanei come ‘documenti’, che avrebbe imposto una revisione sistemica delle prassi di registrazione. Dall’altro, ha limitato l’esposizione mediatica e politica del caso (Ollikanen 2025, pp. 460-461). In questo modo, la Commissione ha accettato una ‘sconfitta’ procedurale per preservare lo status quo su una questione di principio, ‘congelando’ l’incertezza giuridica e confermando, di fatto, l’urgenza di un intervento legislativo non più procrastinabile.

Nella nuova decisione la Commissione ha ammesso per la prima volta l’avvenuto scambio di messaggi, ma ha ribadito la natura ‘effimera’ dei messaggi e e ha dichiarato che i telefoni della Presidente erano stati sostituiti e formattati, fornendo così la motivazione richiesta dal Tribunale (Decisione (UE) della Commissione del 28 luglio 2025, C(2025) 5429, punti 13 e 14).

Questo epilogo è emblematico. La Commissione ha utilizzato il proprio margine di discrezionalità per conformarsi alla sentenza di annullamento in modo puramente formale, limitandosi a integrare la motivazione del diniego come richiesto dal Tribunale, ma senza alterarne la sostanza. L’esito conferma i limiti dell’azione giurisdizionale: pur avendo ottenuto un annullamento, i ricorrenti si trovano di fronte a un nuovo rifiuto, lasciando aperta la sola, e incerta, via di una nuova impugnazione. La vicenda dimostra che, in assenza di un intervento legislativo che chiarisca la nozione di ‘documento’ e imponga obblighi di conservazione stringenti per le comunicazioni digitali, la tutela della trasparenza rischia di rimanere incompiuta, affidata a un contenzioso estenuante e dal risultato imprevedibile.

Sono trascorsi quasi due mesi da quando, il 23 luglio 2025, la Corte internazionale di giustizia (CIG) ha reso il suo attesissimo parere sul cambiamento climatico, richiesto nel 2023 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite. Come è noto, alla Corte si chiedeva di pronunciarsi su quali fossero gli obblighi in capo agli Stati in materia di clima e sulle conseguenze giuridiche della violazione di tali obblighi.

Da qui ai prossimi anni, le parole della Corte non potranno che costituire il punto di partenza, a seconda dei casi, per evidenziarle, ridimensionarle, enfatizzarle o sminuirle, di qualsiasi azione in materia climatica, sia essa intrapresa sul piano diplomatico, politico, giuridico, amministrativo o contenzioso.

Sono già moltissimi i commenti alla pronuncia e le riflessioni su ciò che la Corte ha detto (e non ha detto). In quanto segue, si intende offrire un breve contributo a tale dibattito. Dopo aver dedicato solo qualche parola in merito alla funzione strategica del parere, descriverò ciò che potremmo chiamare la logica del principio di prevenzione, per poi concentrarmi sull’inquadramento giuridico dell’estrazione, l’utilizzo e il sovvenzionamento dei combustibili fossili alla luce del parere, concludendo con un cenno all’applicazione del regime della responsabilità internazionale nel contesto del cambiamento climatico.

L’inevitabile spartiacque della Corte Internazionale di Giustizia

È stato di recente sostenuto che la funzione strategica dei pareri consultivi stia nella loro capacità di svelare la natura di una condotta: ciò che precedentemente appariva come lecito diviene, di regola, illecito.

Più in generale, se le pronunce della Corte hanno una forza, siano essi pareri o sentenze in casi contenziosi, è quella di influenzare inevitabilmente il perimetro di persuasività del discorso giuridico internazionale su una certa materia, con importanti conseguenze sulla ‘presa’ che esso (non) esercita sulla realtà.

Si potrebbe sostenere, ad esempio, che anche il discusso parere del 1996 sulla liceità della minaccia e dell’impiego delle armi nucleari avesse raggiunto il suo scopo, avendo invertito il rapporto fra regola ed eccezione nell’utilizzo di tale mezzo per la condotta delle ostilità. Tuttavia, sembra altrettanto valido il punto di vista opposto: l’utilizzo delle armi di distruzione di massa, che nell’incertezza del dato giuridico poteva ragionevolmente apparire strutturalmente ed in ogni caso incompatibile con i principi del diritto internazionale umanitario, è diventato almeno potenzialmente lecito in ‘circostanze estreme’ di legittima difesa.

Pertanto, lo spartiacque segnato da un parere eccessivamente cauto rischiava di essere quello fra un passato in cui l’incertezza del diritto rafforzava le voci progressiste e un presente in cui la certezza dell’incertezzarendeva quelle stesse voci un rumore di fondo indistinto. È per questa e per altre ragioni che alcuni espertiavevano guardato con cautela, se non con scetticismo, alla scelta di rivolgersi alla CIG per un parere in materia di contrasto al cambiamento climatico.

Ebbene, gli scettici sono stati in gran parte smentiti. Il contributo della CIG si riassume nell’importante sforzo di chiarire alcuni elementi essenziali del diritto internazionale in materia di clima. Nel fare ciò, anche laddove le parole spese sono state estremamente brevi – ad esempio, sulle conseguenze sulla statualità dell’innalzamento del livello del mare (cf. Aurescu) o sui diritti umani  (cf. Charlesworth) – la Corte ha scelto di ridefinire in maniera radicale, e in una direzione progressista, quali argomenti potranno risultare persuasivi in concreto e quali, dopo decenni di dibattito, risulteranno del tutto implausibili.

La logica del principio di prevenzione

Nei paragrafi dedicati al principio di prevenzione del danno ambientale (parr. 132-139; 271-300), la Corte compie con grande chiarezza un ragionamento logico-deduttivo che, pure in modi e con sfumature diverse, tutte le Corti e i tribunali internazionali che si erano già pronunciati in materia avevano già sviluppato, anche sulla base di tre decenni di evoluzione del dibattito dottrinale in materia.

Va innanzitutto notato che gli interventi dei partecipanti al procedimento – oltre 152 fra dichiarazioni e risposte scritte – oltre ai public hearings dello scorso dicembre (con la partecipazione di 96 Stati e 11 organizzazioni internazionali), restituivano una fotografia estremamente dettagliata di ciò che gli Stati ritenevano fosse il diritto internazionale in materia di clima. Da questo materiale emergeva una (quasi) unanimità di vedute su almeno tre questioni fondamentali:

• In base alla migliore scienza disponibile, il cambiamento climatico antropogenico sta causando(non potrebbe causare o causerà) un danno sostanziale all’ambiente (cf. parr. 72-87 del parere);
• Il principio di prevenzione, norma di diritto consuetudinario, impone un dovere di prevenire il danno significativo all’ambiente (cf. parr. 132-139);
• I tre accordi internazionali in materia di clima contengono obblighi di varia natura e contenuto (cf. par. 175).

La domanda sottesa alle riflessioni di chi si era interrogato sugli interventi di Stati e organizzazioni internazionali era, in sostanza: cosa si potrà ricavare da questi tre elementi, considerando le divergenze esistenti in merito alla loro interazione reciproca e con il diritto generale?

La risposta sottesa alle conclusioni della Corte è che il metodo corretto per porli in relazione e inquadrarli nel diritto internazionale esistente è già codificato dalle norme consuetudinarie sull’interpretazione e sulla responsabilità dello Stato, indipendentemente da ciò che gli Stati hanno argomentato più o meno persuasivamente.

Perciò, una volta accettato che il cambiamento climatico costituisce una minaccia esistenziale per la salute del pianeta (parr. 72-87), il ragionamento è apparso quasi scontato. La linearità con cui la Corte si è fatta carico di presentarlo costituisce uno degli aspetti più importanti del parere, proprio per la sua semplicità quasi didattica.

Premesso che il diritto internazionale impone un obbligo di prevenzione del danno significativo all’ambiente (parr. 132-139), ne segue che (i) il principio di prevenzione si traduce in un obbligo di prevenire il danno arrecato al clima, quale parte della nozione giuridica di ‘ambiente’ (v. parr. 274-279) (ii) gli obblighi della Convenzione Quadro, del Protocollo di Kyoto, dell’Accordo di Parigi e del diritto internazionale generale concorrono a qualificare lo (stringente) standard di diligenza sulla cui base valutare la condotta degli Stati rispetto a tale obbligo di prevenzione (parr. 280-300) (iii) gli Stati che non hanno agito secondo diligenza sono internazionalmente responsabili per le loro azioni e omissioni che contribuiscono ad arrecare un pregiudizio al clima (parr. 104-106; 407-420).

Insomma, la cortina di fumo sulla natura ‘bilaterale’ del principio di prevenzione, sulla non giuridicità degli obblighi dell’Accordo di Parigi, sulla natura di quest’ultimo come lex specialis rispetto al diritto consuetudinario e sull’impossibilità in astratto di applicare il diritto internazionale sulla responsabilità dello Stato a causa della catena causale relativa al cambiamento climatico è dissolta una volta per tutte.

Verso una moratoria sui combustibili fossili?

A questo punto, però, la Corte si trovava di fronte a un importante banco di prova. Infatti, nel caso del cambiamento climatico, le condotte contrarie all’obbligo di prevenzione così ricostruito non sono immediatamente circoscrivibili.

L’economia globale si nutre di energia – che poi trasforma e reimmette nella biosfera  – per poter continuare ad espandersi. Nel 2025, la capacità del Pianeta Terra di rigenerare le risorse richieste dal sistema economico e assorbirne gli impatti si è esaurita il 24 luglio. Come è noto, l’impronta ambientale delle varie regioni del mondo è il riflesso delle vaste disuguaglianze fra Stati e all’interno di essi.

In questo quadro, la combustione di idrocarburi è (non l’unica ma) la principale tra le attività che contribuiscono a rendere il sistema economico globale strutturalmente insostenibile. È ormai ampiamente noto che ogni centesimo speso per l’ulteriore esplorazione, estrazione e utilizzo di combustibili fossili sia in eccesso rispetto al ‘carbon budget’ di cui ancora disponiamo.

Tuttavia, il diritto internazionale dell’ambiente opera perlopiù come diritto delle esternalità negative. Piuttosto che imporre la regolazione delle attività economiche affinché operino entro i limiti planetari, ne postula l’eterna riproduzione con l’obiettivo (ad oggi, irrealizzabile) di renderne tollerabili le conseguenze negative.

Ebbene, come si può tradurre il dovere di prevenire il danno arrecato al clima dalle attività economiche in una regola di condotta sufficientemente specifica, senza travisare la natura e il contenuto degli obblighi esistenti? La risposta della Corte contribuisce a decostruire l’idea astratta e decontestualizzata dell’ambiente e dell’economia che sino ad oggi ha prevalso nel discorso giuridico, calandolo invece sulla realtà materiale, in modo da traghettare il diritto internazionale dell’ambiente in una nuova fase della propria storia.

E la realtà è quella di un pianeta che ha già superato la soglia critica che delimita la zona sicura relativa alle emissioni di gas serra, e si avvia speditamente a raggiungere una temperatura globale media di 1,5° C al di sopra dei livelli preindustriali.

In questa realtà, non è materialmente possibile prevenire un ulteriore pregiudizio al clima e agli ecosistemi danneggiati dal riscaldamento globale senza programmare e attuare un’efficace transizione energetica, con il rapido abbandono dei combustibili fossili. Ciò significa che – a seconda dello standard di diligenza concretamente applicabile a ciascuno Stato – per soddisfare tale obbligo sarà necessario pianificare una moratoria all’estrazione di nuovi combustibili fossili, nonché regolare e gradualmente proibire l’utilizzo di carbone, petrolio e gas naturale.

La Corte ha affrontato direttamente il tema (par. 427), affermando che:

[…] Failure of a State to take appropriate action to protect the climate system from GHG emissions — including through fossil fuel production, fossil fuel consumption, the granting of fossil fuel exploration licences or the provision of fossil fuel subsidies — may constitute an internationally wrongful act which is attributable to that State. 

Come sottolineato nello stesso paragrafo, la condotta illecita in questo caso non è infatti l’emissione di gas serra di per sé, ma la violazione degli obblighi pattizi e consuetudinari volti alla prevenzione del danno al clima (par. 427). Nelle attuali circostanze, l’espansione di un sistema energetico basato su fonti fossili è, in linea di principio, incompatibile con il rispetto di questi obblighi.

Da ciò segue anche che, nell’ambito dello standard di diligenza internazionalmente rilevante, gli Stati debbano regolare la condotta dei privati (par. 428). Ciò non potrà che avere conseguenze non solo sul contenzioso climatico interno, ma anche, ad esempio, sull’interpretazione degli obblighi contenuti nei trattati di protezione degli investimenti stranieri (v. la Dichiarazione del Giudice Cleveland, parr. 21-22).

Responsabilità dello Stato per violazioni degli obblighi di prevenzione del danno al sistema climatico

Per tutta la durata del procedimento, una buona parte del Global North e degli Stati produttori di petrolio ha sostenuto che il regime della responsabilità internazionale dello Stato non si applichi alla questione climatica, in particolare, «given that the wrongful conduct is cumulative in nature, involving different States over a period of time, and involving a plurality of States that cause injury to a plurality of injured States» (par. 429).

Ancora una volta, il contributo della Corte è fondamentale proprio per la sua semplicità. La Corte ha spento ogni dubbio, affermando che: «responsibility for breaches of obligations under the climate change treaties, and in relation to the loss and damage associated with the adverse effects of climate change, is to be determined by applying the well-established rules on State responsibility under customary international law» (par. 420). Si tratta di una conclusione apparentemente ovvia – perlomeno non considerando i molti elementi di dibattito in materia – ma che ancora una volta sposterà in maniera significativa l’onere argomentativo nel caso concreto.

Per quanto sia innegabile, come è stato notato, che la Corte abbia accuratamente evitato di affrontare alcune delle più complesse questioni derivanti da tale affermazione di principio, d’ora in avanti la questione non sarà più se, ma come utilizzare tale cornice giuridica. Collocando brevemente l’esercizio di ermetismo della Corte nel quadro del dibattito dottrinale sulla responsabilità condivisa (cf. parr. 425-438, spec. 431-432), possiamo provare a trarre alcune brevi conclusioni anche su questo aspetto.

Intanto, come già ricordato, il ragionamento della Corte si innesta sulla consapevolezza che il danno significativo al ‘bene ambiente’ (quello che il diritto internazionale imporrebbe di prevenire) si sta già manifestando su scala globale e con gravi impatti a livello locale. Da ciò derivano due distinte conseguenze giuridiche.

Innanzitutto, la prevedibilità del danno al clima derivante dalle emissioni di gas serra è sufficiente a determinare la responsabilità per violazione dell’obbligo di prevenzione nel caso in cui uno o più Stati non abbiano agito secondo diligenza (e dunque determinare il dovere di cessazione della condotta e garanzia di non ripetizione, parr. 433; 445; 447-448). La Corte conferma qui una linea interpretativa già adottata anche in altri contesti (Bosnia c. Serbia, 2007, parr. 432; 462-463). Peraltro, la Corte afferma la natura erga omnesdegli obblighi in materia di clima (parr. 439-443), che consente a tutti gli Stati di agire per accertarne la violazione, esattamente come la natura erga omnes partes degli obblighi pattizi legittima all’azione gli Stati parte dei relativi trattati (parr. 447-448).

In secondo luogo, rispetto agli obblighi di riparazione per il danno arrecato dalla violazione dell’obbligo di prevenzione, la Corte conclude – in linea con la sua precedente giurisprudenza ambientale – che occorre stabilire un «sufficiently direct and certain causal nexus between the wrongful act … and the injury suffered» (par. 436), ricordando però di aver sancito, nella sentenza sul caso Armed Activities on the Territory of the Congo (2022), che tale nesso causale «may vary depending on the primary rule violated and the nature and extent of the injury» (Ibid.).

Dopo aver notato che il rapporto di causalità fra azioni e omissioni di uno Stato e danno arrecato dal cambiamento climatico, ad esempio nel caso di eventi climatici estremi, appaia «more tenuous than in the case of local sources of pollution» (par. 438), la Corte si limita a concludere che esso andrà stabilito in concreto, avendo riguardo alle circostanze del caso (Ibid.).

Sul punto, a meno di concludere che si tratti di affermazioni prive di alcuna rilevanza pratica, bisogna ritenere che la Corte non faccia riferimento a un giudizio controfattuale, ma, al contrario, a un test secondo cui la condotta di uno Stato (o di un gruppo di Stati) sia valutata quale contributo materiale al danno climatico(per una sintesi, v. Nedeski e Nollkaemper), rispetto al quale la cd. scienza dell’attribuzione potrebbe rivelarsi utile.

Ad avviso di chi scrive, solo così è possibile dare ordine alle parole (per la verità, piuttosto criptiche, v. la dichiarazione del giudice Nolte) in merito al ruolo della scienza climatica nel risolvere le questioni di attribuzione e alla valutazione in concreto della correlazione fra condotta e danno (parr.  429; 437, 438). Ciò, a maggior ragione, in quanto la Corte ha espressamente sottolineato che  «the rules on State responsibility are capable of addressing situations where damage is caused by multiple States engaging in wrongful conduct, and that the responsibility of a single State for damage may be invoked without invoking the responsibility of all States that may be responsible» (par. 430).

Conclusioni

Nonostante le incertezze nel dirimere alcuni degli aspetti più complessi della materia, occorre soprattutto sottolineare il coraggio della Corte nel collocarsi senza ambiguità dalla parte della giustizia climatica.

Se è vero, come ricorda il giudice Tladi, che «money cannot be eaten» (Tladi, par. 39), adesso occorrerà adoperarsi con nuovo slancio affinché la cornice generale fornita dalla CIG sia applicata innanzitutto per regolare l’attività di coloro che – in fin dai conti poche imprese sotto la giurisdizione di un numero limitato di Stati – hanno contributo direttamente a causare il cambiamento climatico, e che continuano, peraltro, a trarne profitto.

Ciò andrà fatto a partire dai singoli ordinamenti nazionali, attraverso l’azione politica e il contenzioso strategico (per l’Italia, v. anche la recente sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione), così da porre con più forza gli Stati di fronte all’obbligo di agire per il clima, anche, e soprattutto, in un contesto in cui chi detiene maggior potere a livello globale continua a «value war over the plight of humanity and the future of the planet» (Tladi, par. 38).

Edoardo Alberto Rossi (Università di Urbino Carlo Bo)

1. Introduzione

Il 28 aprile 2022 la Cour de cassation francese ha sollevato alcune questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia, incentrate essenzialmente sulla possibilità di invocare la lesione della libertà di stampa quale motivo di ordine pubblico idoneo a negare l’esecuzione di una sentenza straniera e sul relativo coordinamento con il divieto di riesame nel merito (v. rispettivamente art. 34 n. 1 e art. 36 del Regolamento Bruxelles I, oggi art. 45.1, lett. a e art.  52 del Regolamento Bruxelles I bis).

La Corte di giustizia, con la sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol e AE contro EE e Société Éditrice du Monde SA, causa C-633/22 (sulla quale v., inter alia, i recenti commenti di Massa, Gabillet e Guinot-Delery), ha chiarito che l’esecuzione di una sentenza di condanna al risarcimento dei danni per lesione della reputazione “deve essere negata qualora comporti una violazione manifesta della libertà di stampa (…) e, quindi, una violazione dell’ordine pubblico dello Stato membro richiesto”, giustificandone la conciliabilità con il divieto di riesame nel merito in ragione del carattere “manifesto” della violazione e quindi riscontrabile  chiaramentesulla base degli elementi di valutazione indicati dalla Corte stessa (v. punto 71 della sentenza, su cui diremo di più oltre).

La Suprema Corte francese il 28 maggio 2025 ha quindi emesso una sentenza (Cour de cassation, ch. Civ. I, pourvoi n° 21-13.519, 21-13.520), annullando le sentenze della Cour d’appel di Parigi (arrêts n° RG 18/09031 e 18/09180 del 15 settembre 2020), che aveva precedentemente rifiutato il riconoscimento di due decisioni emesse dai giudici spagnoli. In particolare, la Cour de cassation, attenendosi alle indicazioni della Corte di giustizia, ha riscontrato una violazione del divieto di riesame nel merito delle sentenze straniere, senza mettere in discussione la riconducibilità della libertà di stampa nell’alveo dell’ordine pubblico.

In buona sostanza, l’iter logico-argomentativo seguito dalla Cour d’appel, le cui decisioni erano state impugnate dinanzi alla Cour de Cassation, per negare l’esecuzione si è rivelato incompatibile con i criteri di valutazione individuati dalla Corte di giustizia nella sentenza Real Madrid.

La pronuncia della Cour de cassation offre l’occasione per condividere alcune considerazioni sulla rilevanza del limite dell’ordine pubblico nel riconoscimento delle sentenze straniere, specialmente nell’ottica del contrasto alle SLAPPs (Strategic Lawsuits against Public Participation), azioni giudiziarie “strategiche” volte a limitare la partecipazione al dibattito pubblico ostacolando l’esercizio della libertà di espressione e informazione (dette anche “azioni bavaglio”), di cui diremo oltre.

Giornalisti, editori, attivisti, ONG, ricercatori, accademici, al pari di molti altri, sono oggi espressamente inclusi nel novero dei soggetti protetti dalle garanzie introdotte con la direttiva (UE) 2024/1069 (direttiva anti-SLAPPs), in conseguenza dell’aumento di procedimenti giudiziari avviati nei loro confronti al fine di dissuadere dala partecipazione al dibattito pubblico.

Ciò posto, c’è da chiedersi se il limite dell’ordine pubblico, così come interpretato dalla Corte di giustizia e coordinato con il divieto di riesame nel merito delle decisioni straniere, possa rappresentare (o meno) uno strumento di aiuto nel contrasto alle SLAPPs.

2. Breve riepilogo dei fatti e inquadramento giuridico delle questioni

Il caso ha origine nel dicembre 2006, quando il quotidiano francese Le Monde pubblicava un articolo firmato dal giornalista EE, in cui si affermava che due società sportive spagnole, Real Madrid e FC Barcelona, avrebbero avuto rapporti con un’organizzazione legata al doping. La notizia ottiene ampia risonanza, specialmente in Spagna, tanto che il 23 dicembre dello stesso anno Le Monde è indotto a pubblicare, senza alcun commento, una lettera di smentita inviata dal Real Madrid.

Nel maggio 2007, il club madrileno e un membro del suo staff medico (AE) si rivolgevano ai giudici spagnoli chiedendo un risarcimento per lesione della reputazione e dell’onore, citando in giudizio la società editrice del quotidiano (Société éditrice du Monde) e il giornalista EE, ottenendo un provvedimento favorevole. Infatti, il Tribunale di primo grado di Madrid (Juzgado de Primera Instancia de Madrid), condannava i convenuti a risarcire 300.000 e 30.000 euro rispettivamente al Real Madrid e ad AE, ordinando peraltro la pubblicazione della sentenza in un quotidiano spagnolo e nello stesso Le Monde. Le statuizioni venivano quindi confermate in appello dall’Audiencia Provincial de Madrid e, nel 2014, dal Tribunal Supremo (Corte suprema spagnola), con maggiorazione di interessi e spese (v. Quiñones Escámez, p.  36 ss., anche per un confronto con la vicenda giudiziaria dell’altro club spagnolo menzionato, il  FC Barcelona)

Il Real Madrid chiedeva quindi l’esecuzione della sentenza in Francia, ottenendo nel 2018 dal  Tribunal de grande instance di Parigi due ordinanze di esecutività. Tuttavia, due anni più tardi, la Cour d’appel di Parigi annullava questi provvedimenti, riconducendo alle condanne emesse dai giudici spagnoli effetti deterrenti sullo svolgimento dei compiti di informazione e controllo dei media, nonché – di conseguenza – sulla partecipazione alla discussione pubblica su temi di intesse generale. Pertanto, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni veniva ritenuto dalla Cour d’appel incompatibile con l’ordine pubblico internazionale francese, in quanto lesivo della libertà di espressione.

In particolare, la Cour d’appel aveva giustificato il rifiuto facendo leva (i) sull’assenza di un danno patrimonialmente apprezzabile (ma solo danni morali), (ii) sulla mancata considerazione dell’attenuazione della risonanza mediatica dell’articolo controverso dovuta alla successiva smentita, (iii) sull’eccessivo importo dei risarcimenti in rapporto alle capacità economiche dei convenuti, (iv) sull’ingiustificato cumulo dei risarcimenti alla società e al membro dello staff della stessa, nonché (iv) sull’incompatibilità degli importi stabiliti rispetto ai parametri comunemente utilizzati nell’ordinamento francese (in cui i risarcimenti per lesioni della reputazione e dell’onore non superano i 12.000 euro).

Contro la decisione il Real Madrid e AE ricorrevano alla Cour de cassation, sostenendo che il controllo di proporzionalità effettuato dalla Cour d’appel sarebbe stato giustificabile solo in caso di danni punitivi (e non compensativi), avendo così la stessa riesaminato il merito delle decisioni dei giudici spagnoli, in violazione dell’articolo 34 n. 1 e dell’articolo 36 del Regolamento Bruxelles I (v. oltre, par. 3). Inoltre, la Cour d’appel avrebbe omesso (anche alla luce dell’art. 10 della CEDU e della giurisprudenza della Corte di Strasburgo) un’appropriata valutazione della gravità degli illeciti (v. ad esempio  Corte EDU, Colaço Mestre e SIC, par. 28) e attribuito eccessiva rilevanza alla situazione economica dei convenuti e alle norme nazionali (v. Corte EDU, Błaja News, par. 71).  

La Cour de cassation, individuando questioni interpretative problematiche, sospendeva il procedimento e sottoponeva una serie di questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

Tra i temi centrali del rinvio si pongono alcuni interrogativi di grande importanza sistemica: possono i giudici di uno Stato membro negare l’esecuzione e il riconoscimento di una condanna civile per lesione della reputazione e dell’onore, pronunciata da un giudice di un altro Stato membro, perché ritenuta lesiva della libertà di espressione? E ancora: in che misura il giudice dello Stato richiesto può sindacare la proporzionalità del risarcimento, e con quali criteri? È possibile tener conto soltanto dell’effetto deterrente della condanna in rapporto alle risorse economiche del soggetto condannato oppure possono essere presi in considerazione anche altri criteri come la gravità della colpa o l’entità del danno? L’effetto deterrente sull’esercizio della libertà di espressione consiste in un mero effetto intimidatorio oppure può essere valutato anche alla luce dell’impatto sull’equilibrio finanziario dei soggetti condannati, distinto a seconda che si tratti di persone fisiche o persone giuridiche?

A queste questioni, basate sul delicato equilibrio tra tutela della reputazione e libertà di espressione (specialmente in riferimento a temi di interesse generale),  la Corte di giustizia è stata chiamata a dare risposta, chiarendo se e in che misura la (violazione della) libertà di espressione possa costituire un limite al mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie in ambito civile e commerciale.

3. La pronuncia della Corte di giustizia del 4 ottobre 2024

In sintesi, la Cour de cassation ha chiesto alla Corte di giustizia “se, ed eventualmente a quali condizioni, debba essere negata l’esecuzione di una sentenza che condanna una società editrice di un quotidiano e uno dei suoi giornalisti a risarcire il danno morale subito da un club sportivo e da uno dei membri della sua equipe medica a causa di una lesione della loro reputazione dovuta a un’informazione che li riguarda pubblicata da tale giornale” (sentenza Real Madrid, punto 28).

Le questioni sollevate investono il Regolamento Bruxelles I, applicabile ratione temporis, il quale all’art. 34 n. 1 consente ai giudici dello Stato richiesto di negare il riconoscimento delle decisioni straniere se esso è “manifestamente contrario all’ordine pubblico dello Stato membro richiesto” (cors. agg.) e agli artt. 36 e 45.2 dispone perentoriamente che “[i]n nessun caso la decisione straniera può formare oggetto di un riesame del merito” (il Regolamento Bruxelles I bis, oggi vigente, analogamente dispone agli artt. 45.1, lett. a e  52; sulla validità della sentenza anche per il Regolamento Bruxelles I bis v. Jault-Seseke, p. 11).

In questo quadro si colloca la ricerca del delicato equilibrio tra reciproca fiducia e rispetto dei diritti fondamentali: l’intero sistema di circolazione delle decisioni nell’Unione, di cui è parte integrante la clausola dell’ordine pubblico, è pervaso dalla ricerca di questo equilibrio (v. Marchadier 2024, Jault-Seseke, p. 6 e 9).

Proprio in virtù dell’estrema importanza riconosciuta alla fiducia reciproca, i motivi di diniego del riconoscimento e dell’esecuzione di una sentenza straniera sono limitati e operano solo in situazioni eccezionali, ivi compresa la clausola dell’ordine pubblico. Essa può essere azionata solo in casi di manifesta contrarietà (v. art. 34 n. 1 del Regolamento Bruxelles I e art. 45.1, lett. a del Regolamento Bruxelles I bis) a diritti fondamentali o a norme essenziali per l’ordinamento dello Stato richiesto o dell’Unione (v. punti 37 e 39 della sentenza Real Madrid, ma già prima il punto 38 della sentenza Krombach).

Quanto alla libertà di espressione e di informazione, protetta dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali – da interpretare alla luce del significato e della portata che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo riconduce all’art. 10 CEDU (v. punti 51-52 sentenza Real Madrid) – la Corte ha chiarito che essa “costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista, facente parte dei valori sui quali, a norma dell’art. 2 TUE, l’Unione è fondata”, in particolar modo quando si tratti di giornalisti, editori e organi di stampa, il cui ruolo è cruciale per la democrazia e per lo Stato di diritto (v. sentenza Real Madrid, punti 49, 50 e 55).

Precisata la centralità della libertà di espressione, la Corte ha quindi indicato, in ossequio al principio di proporzionalità, i criteri da seguire per determinare la legittimità delle ingerenze nel suo esercizio, comprese quelle derivanti da decisioni che riconoscono risarcimenti per lesioni della reputazione. A questo riguardo la Corte ha richiesto la verifica dell’eventuale sproporzione tra il danno alla reputazione e i risarcimenti accordati, sottolineando che ai fini del diniego del riconoscimento occorre una lesione sostanziale e manifesta della libertà di espressione e, quindi, dell’ordine pubblico (ivi, punto 67). Per questa valutazione devono essere tenute in considerazione “tutte le circostanze del caso di specie” (punto 68), tra le quali la Corte ha ricompreso la natura del soggetto condannato (distinguendo tra persone giuridiche – la cui reputazione è priva della dimensione morale tipica delle persone fisiche – e persone fisiche), il potenziale effetto dissuasivo (chilling effect) sull’esercizio della libertà di espressione riguardo questioni simili (punto 61), la quantificazione del risarcimento alla luce degli importi concessi generalmente in casi comparabili e dei mezzi economici dei soggetti condannati (punti 62-64), l’eventuale irrogazione di altre sanzioni (anche non economiche) e della condanna al pagamento delle spese di giudizio (punto 65), oltre alla gravità dell’illecito e all’entità del danno (punto 68).

Come osservano Feraci e van Calster 2024(2), la Corte ha confermato pressoché integralmente le conclusionidell’ Avvocato generale, concludendo che non deve essere data esecuzione a sentenze straniere per violazione dell’ordine pubblico allorché si tratti di condanne al risarcimento dei danni per lesione della reputazione che implicano “una violazione manifesta della libertà di stampa” (punto 74). Tuttavia, il diniego deve essere ritenuto comunque eccezionale e valutato caso per caso e non può essere basato su una nuova autonoma valutazione della correttezza del bilanciamento tra i diritti in gioco rispetto a rispetto a quella effettuata dai giudici dello Stato di origine (van Calster 2024(2)). Infatti, per assicurare il rispetto del divieto di riesame nel merito della decisione, i giudici dello Stato richiesto non possono sindacare le valutazioni di merito deigiudici dello Stato d’origine, né rivalutare la gravità dell’illecito o l’entità del danno (sentenza Real Madrid, punto 71), dovendo limitare l’esame alla mera constatazione della sussistenza di una violazione “manifesta” della libertà di stampa (punto 72), quale diritto considerato fondamentale e irrinunciabile dall’ordinamento dello Stato richiesto (Marchadier 2024).

Sebbene non le competa la determinazione del contenuto dell’ordine pubblico degli Stati membri, la Corte ha nuovamente esercitato la propria competenza nel “controllare i limiti entro i quali il giudice di uno Stato contraente può ricorrere a tale nozione per non riconoscere una decisione emanata da un giudice di un altro Stato contraente” (v. Krombach, punto 23 e Renault, punto 27), confermando la rilevanza del rispetto dei diritti fondamentali (v. Anagnostaras-Tsadiras, p. 1301; v. anche, a titolo di esempio sul tipo di sindacato che può esercitare la Corte in materia di ordine pubblico, ancorché in altri settori, Bonomi e Benini, pp. 449-450). Pur avendo fornito degli utili criteri, la Corte ha ovviamente lasciato ai giudici nazionali il compito di effettuare discrezionalmente ogni valutazione sulla proporzionalità (sentenza Real Madrid, punti 68-69), nel rispetto dei vincoli metodologici volti ad evitare l’aggiramento del divieto di riesame nel merito. L’attenzione è stata quindi spostata non tanto sulla compatibilità, quanto sulla proporzionalità rispetto al parametro della “manifesta” violazione: posto che un mera violazione della libertà di espressione non è considerata sufficiente, occorre valutarne la natura “manifesta” (Marchadier 2024).

Come vedremo oltre, permane tuttavia il problema del divieto del riesame nel merito che potrebbe – anche ai fini dell’individuazione di SLAPPs – impedire l’accertamento del carattere manifesto delle violazioni ad opera dei giudici chiamati a valutare la riconoscibilità di provvedimenti stranieri.

4. La pronuncia della Cour de cassation del 28 maggio 2025

Il 28 maggio 2025, la Cour de cassation si è pronunciata, facendo seguito alla sentenza della Corte di giustizia, cassando la sentenza della Cour d’appel che aveva negato l’esecuzione delle condanne emesse dai giudici spagnoli. Applicando le statuizioni fornite dalla Corte di giustizia (v. supra), la Cour de cassation ha ritenuto violato il divieto di riesame nel merito, avendo la Cour d’appel compiuto valutazioni di carattere sostanziale.

In particolare, la Cour d’appel avrebbe illegittimamente rimesso in discussione le valutazioni dei giudici spagnoli sul rispetto dei doveri e delle responsabilità del giornalista e della società editrice, nonché sulla gravità della colpa e sul pregiudizio subito (sentenza Cour de cassation, punto 33); allo stesso modo alla Cour d’appel era precluso il sindacato sulle modalità di riconoscimento di danni non patrimoniali e sull’impatto della smentita sulla risonanza mediatica (sentenza Cour de cassation, punti 34-35), elementi facenti parte integrante delle decisioni spagnole ed esclusi da un nuovo scrutinio (Marchadier 2025).

Inoltre, la Cour d’appel non avrebbe tenuto in considerazione la gravità della colpa, come valutata dai giudici spagnoli (sentenza Cour de cassation, punto 39), in disaccordo con quanto richiesto dalla Corte di giustizia (sentenza Real Madrid, punto 68).

Peraltro, la decisione della Cour d’appel non è stata considerata compatibile con i dettami della Corte di giustizia nemmeno per quanto riguarda gli effetti dissuasivi in relazione alle modalità di valutazione delle risorse economiche dei convenuti: essa non ha indicato alcun valore di riferimento o metodo di calcolo per determinare l’impatto delle condanne sulla situazione economica e finanziaria individuale (sentenza Cour de cassation, punto 45 e 51).

Infine, le determinazioni della Cour d’appel non si sono mostrate conformi con quelle della Corte di giustizia alla luce dell’importo delle condanne: se la Cour d’appel ha fondato il diniego sulla base della somma della condanna al giornalista e alla società editrice, in realtà la Corte di giustizia ha poi richiesto valutazioni distinte per ciascuna vittima e per ciascun autore, anche al fine di verificare la possibilità di esecuzione soltanto parziale delle condanne (sentenza Cour de cassation, punti 56 e 57; cfr. altresì Traullé, p. 17 ss.).

Per tutte queste ragioni la Cour de cassation, allineandosi alla sentenza della Corte di giustizia, ha accolto il ricorso, rimettendo il caso ad una diversa sezione della Cour d’appel di Parigi.

Anche se l’annullamento è stato basato sull’errata considerazione degli elementi individuati dalla Corte di giustizia, la decisione finale della nuova sezione della Cour d’appel potrebbe comunque condurre al diniego del riconoscimento, anche se tale esito dovrà essere giustificato sulla base di diversi elementi e diverse valutazioni (van Calster 2025).

Qualora la Cour d’appel decidesse di confermare il rifiuto di riconoscimento delle sentenze spagnole, dovrà però superare due limiti stringenti imposti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Da un lato, dovrà dimostrare che tali decisioni comportano una violazione manifesta della libertà di espressione tutelata dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali, senza tuttavia procedere a un riesame dei fatti nel merito (ossia senza riesaminare alla luce dei suoi parametri di giudizio né la gravità del danno né la colpa, così come già accertate dal giudice dello Stato di origine), ben potendone tener conto ai fini della valutazione di compatibilità delle pronunce con il suo ordine pubblico. 

Dall’altro, la Cour d’appel potrà comunque fondare il diniego anche su altri elementi: se infatti il danno e la colpa sono stati oggetto di accertamento nel merito, sono invece rimasti esclusi dalla motivazione le conseguenze economiche delle condanne per i convenuti e il loro eventuale impatto sulla continuità editoriale del giornale (Marchadier 2025; cfr. anche Dugué-Vitale, p. 29 ss.).

La vicenda processuale lascia ancora spazio ad alcune ambiguità e suscita qualche perplessità.

Nonostante i chiarimenti metodologici della Corte di giustizia e le determinazioni concrete della Cour de cassation, le valutazioni sulla proporzionalità continueranno a presentare profili problematici. Anche se la Corte di giustizia ha aperto la strada all’“esecuzione parziale” attraverso la possibilità di legittimare la circolazione di decisioni contrarie all’ordine pubblico previa riduzione dei risarcimenti a importi “proporzionati” (sentenza Real Madrid, punti 72-73; v. anche Gabillet e Guinot-Delery, p. 15), resta pragmaticamente critica la valutazione, caso per caso, del carattere “manifesto” della sproporzione.

Ci si dovrà continuare a chiedere se sia sufficiente stabilire quando la lesione alla libertà di espressione cessi di essere giustificata ovvero se occorra, piuttosto, trovare criteri utili nel caso concreto per identificare le violazioni “manifestamente” contrarie all’ordine pubblico. Come nota Marchadier 2025, distinguere tra ciò che è semplicemente discutibile e ciò che è effettivamente irragionevole ed inaccettabile, come un risarcimento manifestamente eccessivo, tale da produrre un effetto dissuasivo sproporzionato, non sarà un’operazione agevole da compiere.

5. Quale rilevanza della sentenza Real Madrid ai fini del contrasto alle SLAPPs

Come abbiamo anticipato supra, la sentenza Real Madrid, anche alla luce dell’applicazione data dalla Cour de cassation, può fornire una chiave di lettura significativa dell’ondivago atteggiamento generale nella lotta alle SLAPPs (cfr. Anagnostaras-Tsadiras, p. 1307).

Concettualizzate già a partire dagli anni Ottanta nella dottrina statunitense (Canan-Pring), le SLAPPs si contraddistinguono per l’assenza di un fondamento giuridico sostanziale a supporto delle azioni, le quali vengono consapevolmente intentate al solo scopo di intimidire, dissuadere o ostacolare l’esercizio della libertà di espressione (Hess, p. 4 ss.), logorando economicamente i convenuti ed esercitando su di essi indebite pressioni processuali o reputazionali (Borg-Barthet et al., pp. 7-8).

In ambito transfrontaliero, il fenomeno delle SLAPPs si rivela ancora più insidioso, poiché consente agli attori di ricorrere a pratiche di forum shopping, rivolgendosi strategicamente a giurisdizioni la cui giurisprudenza si dimostri più permissiva, o i cui ordinamenti giuridici offrano condizioni favorevoli alla proposizione di tali azioni. Ciò può riguardare sia la presenza di norme sostanziali che agevolano l’accoglimento di pretese infondate, sia la previsione di costi processuali e legali particolarmente elevati, tali da esercitare un’ulteriore pressione sui convenuti (v. Franzina, p. 809; Domej, p. 756 ss.; Maoli 2024, p. 299).

Fenomeni analoghi si manifestano anche attraverso il c.d. libel tourism, che consiste nello sfruttare le disomogeneità tra gli ordinamenti nazionali — sia sul piano sostanziale che su quello processuale — per attrarre il contenzioso verso fori le cui norme di diritto internazionale privato conducano all’applicazione di una legge sostanzialmente più favorevole all’attore, o, specularmente, più penalizzante per il convenuto (v. per tutti Hartley, p. 25 ss.; Levi, p. 508).

Recentemente le SLAPPs hanno ricevuto concreta attenzione anche nell’UE, che, dopo una Comunicazione  della Commissione del 2020, una Risoluzione del Parlamento europeo del 2021 e la successiva proposta legislativa, ha recentemente adottato la direttiva (UE) 2024/1069 dell’11 aprile 2024 sulla protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi («azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica»), il cui recepimento è fissato per il 7 maggio 2026.

La direttiva, adottata in base all’art. 81, par. 2, lett. f) TFUE, “stabilisce garanzie contro domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi in materia civile con implicazioni transfrontaliere avviati nei confronti di persone fisiche o giuridiche in ragione della loro partecipazione pubblica” (art. 1). Il concetto di “partecipazione pubblica” è definito in termini ampi, includendo l’esercizio della libertà di espressione e di informazione su “questioni di interesse pubblico”, anch’esse delineate in modo estensivo (Kohler, p. 817). In particolare, ai sensi dell’art. 4, n. 2, rientrano tra queste tutte le tematiche in grado di suscitare un “legittimo interesse” (in tema v. Kavaliauskaitė, pp. 47-48).

Per identificare i “procedimenti giudiziari abusivi”, cioè quelli che “non sono avviati per far valere o esercitare realmente un diritto, ma […] hanno come finalità principale la prevenzione, la restrizione o la penalizzazione della partecipazione pubblica […]», all’art. 4, n. 3, sono forniti alcuni criteri esemplificativi (la natura sproporzionata, eccessiva o irragionevole della domanda, il valore eccessivo della controversia, l’esistenza di procedimenti multipli, la presenza di intimidazione, molestie o minacce, l’uso di tattiche procedurali dilatorie e la scelta opportunistica del foro), anche se manca invece la definizione di “domande manifestamente infondate” (van Houtert, p. 657).

La direttiva  introduce diverse misure per contrastare le SLAPPs (v. Kohler). In primo luogo, prevede specifiche garanzie procedurali, da trattare con urgenza ai sensi dell’art. 7, tra cui la possibilità per il convenuto di chiedere una cauzione all’attore (art. 10) e il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate (artt. 11 ss.).

Il capo IV impone agli Stati membri di assicurare che, in caso di “procedimenti giudiziari abusivi”, l’attore possa essere condannato al rimborso delle spese processuali e di rappresentanza legale della controparte (art. 14), oltre che, se previsto dal diritto nazionale, al risarcimento dei danni e a sanzioni che siano effettive, proporzionate e dissuasive (art. 15).

Infine, il capo V stabilisce il diniego del riconoscimento e dell’esecuzione di decisioni provenienti da Stati terzi qualora siano frutto di procedimenti manifestamente infondati o abusivi (art. 16), e attribuisce all’art. 17 la competenza ai giudici dello Stato membro di domicilio delle “vittime” per le azioni da queste intentate per ottenere risarcimenti e spese legali relative a SLAPPs avviate dinanzi ai giudici di Paesi terzi ad opera di soggetti domiciliati al di fuori dell’Unione: trattasi dunque di un forum actoris (Kohler, p. 819).

Ora, alla luce dell’esito della vicenda giudiziaria, tenendo in considerazione sia la sentenza dalla Corte di giustizia che la sua applicazione ad opera della Cour de cassation, sembra chiara una certa convergenza con il “language and sentiment” dell’art. 16 della direttiva sul diniego del riconoscimento (van Calster 2024(2); cfr. altresì Petersen Weiner), per quanto, nel caso di specie, il diniego sia stato opposto ad una sentenza emessa in uno Stato membro ai sensi del reg. Bruxelles I.

Centrale nel diniego del riconoscimento è la valutazione del c.d. “effetto dissuasivo” (v. Lutzi) – anche chiamato indistintamente “effetto deterrente” o “chilling effect” (v. Pech) – dalla partecipazione al dibattito pubblico su questioni di legittimo interesse generale: dinanzi alle SLAPPs, non si tratta soltanto di libertà di espressione e informazione esercitata in forma individuale, ma si tratta di dimensione strumentale alla partecipazione pubblica, allo scopo di preservare il pluralismo e l’ordine democratico.

La valutazione dell’effetto dissuasivo ha trovato spazio nella sentenza della Corte di giustizia ai punti 61 e 69, dove viene richiamata la giurisprudenza della Corte di Strasburgo (“occorre dar prova della massima prudenza quando le misure o le sanzioni adottate sono tali da dissuadere la stampa dal partecipare alla discussione di questioni che presentano un legittimo interesse generale, e quindi da avere un effetto dissuasivo sull’esercizio della libertà di stampa riguardo a simili questioni”: v. Corte EDU, Bladet Tromsø e Stensaas, par. 64; Cumpănă e Mazăre, par. 111) e vengono incaricati i giudici nazionali della valutazione sui potenziali effetti dissuasivi sulla libertà di stampa e sulla copertura mediatica di questioni di interesse generale.

Ma maggiore enfasi ha riscontrato il “chilling effect” nelle conclusionidell’avvocato generale, il quale ha affrontato il tema prendendo le mosse dalla sua definizione (in sinonima con “effetto dissuasivo” o “deterrente”) mutuandola – in assenza di una specifica definizione fornita dal giudice del rinvio – dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.: pur rilevando alcune incertezze sostanziali (Baumbach), l’avvocato generale ne ha identificato il “nocciolo duro” nella capacità di “giustificare un esame rigoroso delle misure nazionali (…) idonee a produrre effetti negativi che vanno al di là dei singoli casi in cui sono applicate (…)” (conclusioni, punti 164-166, dove si richiamano le sentenze della Corte EDU, Tønsbergs Blad; Kasabova, par. 71; Bozhkov, par.55; Público – Comunicação Social, par. 55).

Nel caso di specie, l’ordine pubblico e il rifiuto dell’exequatur si intersecano con questa definizione in quanto le condanne – che evidentemente hanno ripercussioni a livello individuale sui condannati – possono avere conseguenze negative anche per l’intera collettività nel momento in cui si configura il “chilling effect”. Se il ricorso all’ordine pubblico ha natura assolutamente eccezionale nei casi di condanne che vertono su risarcimenti compensativi, d’altra parte, quando “[l]’effetto deterrente così definito colpisce sia la libertà giornalistica nello Stato membro interessato sia la libertà di informazione del pubblico in generale (…) [i]l rifiuto dell’exequatur (…) protegge non solo il convenuto dalla sanzione ad esso imposta, ma anche l’interesse della società nello Stato membro interessato” (conclusioni, punto 170).

La questione che si pone, dunque, non riguarda soltanto la proporzionalità del risarcimento, ma anche e specialmente il suo potenziale “effetto deterrente che porti a una violazione manifesta e smisurata della libertà di stampa in tale Stato membro a causa della sanzione imposta” (conclusioni, punto 173). Un tale effetto deterrente, che supera la dimensione puramente individuale della misura, è idoneo a giustificare il ricorso all’ordine pubblico per negare il riconoscimento. Infatti, “solo il rischio di un effetto deterrente che vada al di là della situazione della persona direttamente interessata giustifica il rifiuto dell’exequatur nella misura in cui esso costituisce una violazione manifesta e smisurata della libertà di stampa nello Stato membro richiesto. È solo in un’ipotesi del genere che il giudice di tale Stato membro deve ricorrere alla clausola dell’ordine pubblico per rimediare a una carenza manifesta nella tutela di tale libertà” (conclusioni, punto 176).

Dunque le SLAPPs rappresentano un fenomeno sicuramente collegato all’utilizzo dell’ordine pubblico nel diniego del riconoscimento di sentenze straniere (v. Benvenuti, p. 153) ed è per questa ragione che il divieto di riesame nel merito, così come delineato dalla Corte di giustizia e applicato dalla Cour de cassation, potrebbe costituire un insuperabile ostacolo all’identificazione di pericolose azioni strategiche.

6. Osservazioni conclusive

Come ci si poteva aspettare, la Cour de cassation ha seguito le indicazioni della Corte di giustizia rilevando una violazione del divieto di riesame nel merito nel diniego all’esecuzione dichiarato dalla Cour d’appel.

Ad una prima lettura, la sentenza della Suprema Corte francese potrebbe essere vista con preoccupazione nel contrasto alle SLAPPs, in quanto senza una minima valutazione del merito potrebbe risultare assai ardua l’identificazione del carattere strategico dell’azione (così come dell’abusività del processo o della manifesta infondatezza).

Anche se questo fattore potrebbe limitare l’efficacia della lotta alle SLAPPs, se letta con maggiore attenzione, la sentenza della Corte di giustizia potrebbe risultare di una certa utilità a tale scopo. In particolare, la corretta lettura che dovrà essere data alle statuizioni della Corte di giustizia nelle sue future applicazioni dovrà essere basata sul carattere esemplificativo dei criteri che essa ha fornito per la valutazione della proporzionalità dell’ingerenza nell’esercizio della libertà di espressione.

A ben vedere, infatti, anche la Cour de cassation si è limitata a dichiarare che i criteri utilizzati dalla Cour d’appel non coincidono con quelli individuati dalla Corte di giustizia e, pertanto, occorrerà una nuova valutazione alla luce di questi ultimi. La Cour d’appel, come abbiamo già ricordato supra, sarà pienamente legittimata a confermare il rifiuto del riconoscimento, ancorché sulla base di diverse motivazioni. D’altra parte, come osservato nel Rapport complémentaire di Sabine Corneloup, p. 18, solo il giudice francese può (e deve) valutare l’effetto dissuasivo sull’esercizio della liberà di stampa, in quanto si tratta dell’effetto suscettibile “de se produire en France” e “une telle appréciation n’a pas encore été effectuée par le juge espagnol”.

Permangono, tuttavia, almeno altri due problemi. Il primo ha natura metodologica e riguarda la capacità della Corte di giustizia di fornire criteri utili caso per caso per ogni violazione dei diritti fondamentali potenzialmente rilevante ai fini del ricorso all’ordine pubblico (così van Calster 2025; cfr. anche Anagnostaras-Tsadiras, p. 1314). Come sottolineato nelle conclusionidell’ Avvocato generale (punto 50) la Corte di giustizia in passato si è espressa in prevalenza su eccezioni “procedurali” di ordine pubblico, e non sul bilanciamento sostanziale nell’ambito di diritti fondamentali: questa circostanza potrebbe avere ripercussioni di economia e efficienza processuale nell’ipotesi in cui i giudici degli Stati membri, soprattutto quelli di ultima istanza, si sentissero obbligati a chiedere chiarimenti interpretativi alla Corte di giustizia per altri diritti fondamentali (v. ancora van Calster 2025, nonché Boskovic, pp. 52-53).

Il secondo problema è forse ancora più insidioso. Se i giudici degli Stati membri si sentissero vincolati al divieto di riesame nel merito, intendendone rigidamente la portata come divieto di poter tenere in considerazione quanto deciso dal giudice straniero, in nome della supremazia del principio della mutua fiducia, leggendo asetticamente il messaggio della Corte di giustizia, si richiederebbe di non dare adeguata rilevanza ai tipici caratteri identificativi delle SLAPPs, vanificando gli effetti delle misure che anche il legislatore europeo ha messo in campo.

Tra “mutua fiducia” e “cieca fiducia” ci sono delle sensibili differenze ed è anche per questo motivo che la valutazione sull’opportunità di un intervento di armonizzazione materiale minima attraverso il ravvicinamento delle legislazioni nazionali (come suggerito da Franzina), basato su una diversa base giuridica (art. 114 TFUE) rispetto all’art. 81 TFUE (v. Maoli 2023) dovrebbe sicuramente trovare spazio nell’agenda del legislatore dell’Unione.